 |
文 聂国卿 李喜梅
随着人口的增长和工业的发展，全球淡水资源短缺问题日益严重，已成为严重危害人类发展的环境问题。联合国最近的统计数据表明，目前世界上无法获得安全饮用水的人数有14亿，还有18亿人因水污染患病，每天约有2.5万人死于水污染(其中每8秒钟就有一名儿童死于与不洁净水有关的疾病)，有五分之一的淡水鱼因水污染而濒临灭绝。
我国是世界上少数几个缺水较为严重的国家之一，目前全国缺水城市已达108个。重庆铜梁县西泉镇卫生院至今保存着一份触目惊心的“死亡名单”：2005年，该镇因各种癌症死亡30人；2006年1-11月初，因癌症死亡10人。2006年11月19日，有记者接报赶至西泉后，该镇卫生院申院长直言不讳地说，近年来西泉镇癌症患者较多，严重的水污染是一大原因，癌症死者平均48岁。而2007年6月无锡太湖的“水危机”事件，则再次提醒我们必须对我国水污染引起高度重视。
无锡太湖“水危机”事件追踪
2007年6月，太湖蓝藻突然疯长。大量蓝藻迅速腐烂，形成的恶臭污水渗入无锡自来水厂。一周时间内，人们不得不用买来的纯净水使用。此后，国家、省、市建设、环保部门专业人士及高校专家组成的两支调查组进行了详细调查。专家组一致认为，造成此次无锡贡湖水源地水质突变的原因，主要是这一水域内存在巨大蓝藻污水团，突然侵入水源地取水口造成。“正是因为湖水被污染，导致水体营养化。”中国科学院植物研究所首席研究员蒋高明如是说，由于蓝藻--在35亿年前地球上就有的植物，地球平均气温年复一年的升高，开始在极富营养化的太湖水中疯狂生长。显然，无锡太湖事件不仅是一场天灾，更是人祸引起的生态灾害。
其实太湖污染问题由来已久，被查处的污染企业早已存在，有关部门对污染问题并非毫无知晓，但为什么等到危机出现才去处理呢？
究其原因，是地方政府与中央政府的效用函数不一致。尽管中央很重视水污染等环境问题，但在对地方政府的考核上，却主要是以地方GDP增长速度为主要考核内容，地方政府的关注点在经济增长上，而对水污染等环境问题却忽略管治。1992年小平同志南巡讲话之后，全国开始大力发展经济，无锡周铁镇上到处都是小化工厂直到1995年前后，数量达到顶峰，创造了以乡镇企业为经济主体的早期“苏南模式”。
据有关资料显示，1989年，无锡乡村两级工业企业产值达219.9亿元，占全省的19.1%，占全国的3.6%。进入上个世纪90年代后，无锡乡镇企业持续快速发展，到1994年，无锡乡村两级工业企业数仅占全国乡镇工业企业的0.22%，而工业产值已达到1355亿元，占全省的24%，占全国的3.9%。尽管化工行业会带来严重的水污染等问题，但它们却为无锡的经济增长做出了巨大的贡献。如果一开始就要求这些化工企业严格执行环保标准，恐怕很多小型化工厂就会因为环保成本过高而难以生存，因此，地方政府选择了早期对环保问题的忽视。不仅如此，许多经济发展较落后的地方，得知宜兴周铁镇的化工企业将要遭遇关停的消息后，都纷纷跑来招商，并竞相开出极其优惠的条件。如何防止一个“类周铁镇”的污染点的再次冒出，成为太湖整治乃至中国水污染处理需要更深入考虑的问题。
其次，中国的环保管理体制使环保部门的监管工作受到很大的限制。当前，中国各级环保机构尽管在业务上受国家环保总局的领导，但作为一个职能部门，其真正的管理领导权属于同级的各级地方政府，尤其是最为重要的人事任免权和财政管理权。这就使得地方的环保部门在行使其正当权利时，无法避免受到当地领导和其它部门的干预和影响，其公正执法的能力受到了极大的挑战。比如，环保部门若严格执行环保相关规定，地方可能有相当一批企业要关门，而关掉污染企业，不仅会断掉税源，更会导致大量工人失业。不仅当地政府及其上级政府不会同意，企业的职工也不会同意。环保部门若强行惩治污染企业，结果很有可能不但关不掉企业，甚至自己先丢了官，本系统先断了环保部门的财政口粮。这就是中国环保面临的严峻现实，也正是无锡污染企业始终关不掉的一个重要原因。
再次，多头治水最终导致无人负责，也是太湖事件的主要原因。中国水污染防治机构实行是由环境保护部门主管、多个部门参与的水污染防治机构体制。在实际运作过程中，即使在一个行政区域内，各有关水污染治理的机构普遍缺乏交流和协调，形成部门分割较严重的“多龙治水”现象，最后的结果是“无人对水负责”。而且，水资源的流域与行政管理的区域存在隔阂，流域管不了区域，造成区域规划与太湖流域综合规划不接轨。太湖流域涉及两省一市35个城市，城市间也存在利益协调，但目前仍缺乏一种有效的协调机制。中科院南京地理与湖泊研究所副所长秦伯强举例称 ：“比如上游排污，下游受难，但国内尚不存在污染权转移的解决办法，治理污染缺少利益协调部门。”
最后，现行的环境保护投资体制也需要进一步完善。水污染等环保问题，不仅污染企业需要投入来防治，更重要的，作为一个公共管理问题，需要政府来支持的。我国环保投资体制投资渠道单一，缺乏多元的投资主体和融资体制，投资成本偏高，运作和管理过程效率低，投资效果差，相关的环保投资政策也不完善。但财政投资环境污染的费用很有限，期望完全依靠财政来解决水污染等环保问题并不现实。因此，如何开辟新的环保投资渠道，解决我国水污染等环保问题，是摆在环保部门面前的一个重要议题。
国内外水污染治理的成功典范
莱茵河重现生机
莱茵河全长1300多公里，流经瑞士、德国、法国、卢森堡、荷兰等9个欧洲国家，是以上几个国家的重要饮用水源，也是世界上管理得最好的一条河。莱茵河现在的成功，与莱茵河流域各国的有效协调合作密不可分。莱茵河由莱茵河保护委员会管理，委员会主席则轮流由各成员国的部长担任，但这却是一个民间组织，从来没有制定法律的权力，现在委员会的工作人员仅12人。
早在20世纪50年代初莱茵河还很清澈，人们可以在河里游泳、钓鱼，但20世纪50年代末，德国开始了大规模的战后重建工作，大批能源、化工、冶炼企业同时向莱茵河索取工业用水，同时又将大量废水排进河里。莱茵河水质急剧恶化。在污染最严重的上世纪70年代，城市附近的河水中溶解氧几乎为零，鱼类完全消失。为了使莱茵河重现生机，1963年，包括德国在内的莱茵河流域各国与欧共体代表，在保护莱茵河国际委员会(ICPR)范围内签订了合作公约，奠定了共同治理莱茵河的合作基础。ICPR制定了相应法规，强行对排入河中的工业废水进行无害化处理。为减少莱茵河的淤泥污染，ICPR严格控制工业、农业、生活固体污染物排入莱茵河，违者罚款，罚金50万欧元以上。保护委员会还实行“责任到户”，如委员会下面设置若干个专门工作组，分别负责水质监测、恢复重建莱茵河流域生态系统以及监控污染源等工作。经过多年的努力，莱茵河终于恢复了生机。2002年年底调查表明，莱茵河已经恢复到二战前的生物多样性水平。
汉江奇迹
韩国人经常自豪地称汉江是韩国创造“汉江奇迹”的源泉。在工业化大步前进的关键时刻，韩国丝毫没有放松对水资源的保护，《水源地保护法》规定，凡是处于上游水源的地域，一律设为保护区。在保护区内不得兴建工厂等设施，对林木不得乱砍滥伐。在环境管理上，首尔市制订了《废弃物管理条例》，规定凡是在公园内乱扔废弃物的人，最高罚金为100万韩元。为监督和惩罚违法行为，公园事业所拥有165名环境监督警察，日夜对环境进行监督和管理。韩国政府规定，汉江不许行驶运输船舶，只允许部分游船航行，江边不得开地种田。几年前，有一家企业在汉江的一个岛上私自倾倒垃圾，被揭发后该企业被迫关闭。此后，汉江流域再没出现垃圾倾倒场。目前汉江的水质已达到2级国际标准。
全面治理泰晤士河
横贯英国的泰晤士河是英国的母亲河。19世纪之前，泰晤士河还是河水清澈，但工业革命的兴起及两岸人口的激增，使泰晤士河迅速变得污浊不堪，水质严重恶化。1878年，“爱丽丝公子”号游船不幸沉没，造成640人死亡。事后调查发现，大多数遇难者并非溺水而死，而是因河水严重污染中毒而死亡的。而上世纪50年代末，泰晤士河的污染进一步恶化，水中的含氧量几乎等于零，1849年到1954年，滨河地区约2.5万人死于霍乱。20世纪60年代初，英国政府下决心全面治理泰晤士河。首先是通过立法，对直接向泰晤士河排放工业废水和生活污水作了严格的规定。有关当局还重建和延长了伦敦下水道，建设了450多座污水处理厂。目前，泰晤士河沿岸的生活污水都要先集中到污水处理厂处理后再排入泰晤士河。污水处理费用计入居民的自来水费中。经过20多年的整治，泰晤士河已有115种鱼和350种无脊椎动物重新回归。
淮河重现碧波
曾经在城市行进中不堪重负30多年的秦淮河，经过3年治理，其12.5公里长的主城段奇迹般重现碧水清波。为何秦淮河能够得到有效治理？治理资金从哪里来？南京政府独具匠心的推出了秦淮河工程的项目法人制。秦淮河综合整治工程包括水利、环保、安居、景观、路网5大项目，必须有高度统一的规划和指挥。2003年7月，南京市政府授权成立集投融资、建设、管理和经营为一体的秦淮河建设开发有限公司。社会公益性工程实施项目法人制，公司打破条块壁垒，5大项目统筹推进。随后，南京市巧用政策，成功打开了市场化融资大门：沿河200米范围内开发3000亩土地融资；自来水费中城市污水处理费每度上涨0.15元，每年7500万，20年用于秦淮河治理。尽管3000亩土地还在土地储备中心排队，污水处理费也在等待调价指标，但是政府作出这些政策决定的会议纪要却已成了融资“敲门砖”，公司凭此得到了银行贷款22个亿。与此同时，南京市赋予公司两个特许经营权，一个是旅游特许经营权，另一个是广告特许经营权。特许经营权的项目所得用来弥补秦淮河建设的资金缺口。
国内外经验对我国目前水污染治理的启示
借鉴国内外的案例，可以从以下方面着手解决我国水污染治理问题：
首先，改革国家对地方的考核机制。对地方主要以经济增长指标为考核依据的模式转化为将环境污染管理作为重要的指标纳入地方政府官员政绩考核体系。
其次，制定相应的法律法规。一借鉴中国现行“多龙治水”的格局以及“流域管理和区域管理相结合”的模式。可以借鉴莱茵河的经验，要求相关区域签订合作公约，奠定共同治理的合作基础；国家对合作公约的基本原则进行规定，充分体现“政府调控、市场推进、注重协调”的原则。二是借鉴韩国汉江和英国泰晤士河的经验，进一步完善水污染治理法律，要在现有的等24种水资源保护标准的基础上，进一步出台《河川法》、《水质环境保护法》等法规和条例。充分考虑水环境保护、水资源管理和水污染防治三者的历史依存关系，坚持水资源开发利用和水环境管理监督职能应完全分开的原则。
最后，开辟水污染治理的多种融资模式。可以采用如下方式：增加政府环境保护投入，必要的时候，借鉴英国泰晤士河的经验，由政府投资建设污水处理厂；学习南京秦淮河的经验，运用项目法人制，或者借鉴BOT模式，让相关公司运用项目融资；逐步推行全成本水价政策面；加快征收城镇污水处理费为鼓励水污染治理设施的投资建设运营，对经营水污染治理的企业实行税前还贷还债，或者免征营业税；鼓励企业利用证券市场进行回报融资，投资建设和运营城市污水处理厂；对国内目前不能生产的水污染治理设备和监测仪器等进口产品，减征进口关税等政策措施。另外，环境官员还可通过提供不同技术或其他守法替代方面信息，如污水回收再利用技术、水净化技术等，减少排污的成本，给企业创造效益。在北京高牌店污水处理厂就是利用水源热泵系统，以污水为水源合理利用出水流量和温差进行制冷和供热，而不影响二级出水的后续回用，这种技术既高效又经济，可在污水处理厂中直接推广，在类似场所(如冷却水池，湖泊，水库等处)也可应用，具有良好的市场前景。
(作者单位：聂国卿为湖南商学院副教授、李喜梅为广州金融学院讲师)
