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公用事业的市场化改革存在比较严重的“半市场化”现象。这应当引起理论界和政府的关注。
2000年底、2001年初，城市环境基础设施市场化的宣传还没有在媒体上出现时，笔者曾就市场化问题同国家环保总局从事这项研究的同志进行探讨。双方都极力主张推行市场化，但在如何市场化上却有不同的主张。对方主张以BOT为市场化的主力方式，这被我坚决反对，并送以“半市场化”的帽子，争论不休。后来，对方劝道：“目前连市场化的舆论都没有起来，计划经济观念还牢不可破，我们都是主张市场化的，我们之间就别争了。半市场化总比计划经济好吧？”我想，也对。于是，沉默了。
三年以后，没想到，这场改革真成了一种半市场化的改革。
以建立市场机制为目的的城市公用事业市场化改革，市场机制在若干环节和相当程度上失灵。这就是笔者所称的“半市场化”。下面以城市污水处理市场化进程的现状和问题予以说明。
一、现状
中国已经建成和在建的城市污水处理场，从体制上看有以下类型。
1、原有计划经济体制类，即国家直接投资经营的污水处理场。
它们或是事业单位，或是计划经济体制下的“企业”，其投资行为由政府直接控制，其经营费用由财政大包大揽。这种类型中包括财政直接投资和政府向国内外金融机构贷款兴建的。
2、改制中的国有企业
如北京排水集团、重庆水务集团等。但这些企业是否完全按市场机制独立进行投资和经营，独立承担市场责任，还有待考察。
3、由BOT方式建立的污水处理场。融资方为国内民营企业或外国企业。
4、国家污水处理场委托运营，即TOT方式。被委托方一般为国内民营企业。
5、已经出售给非国有资本的污水处理场。上海已有实例，成都、湖南正在进行。现不清楚这些出售行为的具体情况，不过按道理推测，应该是企业同政府之间的一种协议性出售。
6、非国有资本向国有资本参股。已经出现，如深圳水务集团，但实例还少，公开见诸媒体的参股方是国外的大企业。
7、由非国有资本独资新建的污水处理场。
以上类型几乎包含了人们可以想像的各种市场体制类型。在三、四年中出现了这么多改革类型，中国城市污水处理的市场化改革，其力度不可谓不大，其势头不可谓不猛。
以上7种方式中，从数量看，第一种，即由国家直接投资经营的仍占多数。在非国有资本投入中，从污水处理场数量看，BOT方式占大多数。此外还有一些类型，比如“中外合作”、“租赁经营”，仔细分析其体制或机制，它们都可以归入上述7种中的一种。至于国家投资建设，用招标方式确定承建商之类的“改革”措施，与投资体制改革和产权制度改革没有联系，仍然属于典型的第一种体制。类似于此的，如确定项目法人等等，也是如此。
市场化改革的目的和期望看，目前仍然存在以下重要问题。
1、进入污水处理市场的非国有资本没有达到预期的规模。
我国“十五”计划新建的城市污水处理能力，需要新增投资在1000亿元以上。现在剩下的时间不到两年了，投入规模还差得比较多。“三河三湖”等重点地区，资金到位情况，据权威报道，仅及计划的30%多。“十五”计划是建立在国家投资和非国有资本投入两个基点上的。国家投资，包括中央财政和地方财政的投入，到位情况比较好。但非国有资本投入没有达到预期规模。因此，理论界和各地方政府最主要的注意力继续放在如何进一步扩大投融资规模和能力上。
从我国全面建设小康社会看，从建立经济、社会、环境更为协调的科学发展观看，我国需要在一个不太长的历史阶段内，全面建成城市污水处理系统。但这是一个庞大的需求。笔者计算，“十五”以后的连续三个五年计划，投资强度都不应小于“十五”。我国整个城市基础设施的建设，有不少领域都类似于污水处理设施的情况，加在一起，投资需求的规模极其庞大。我国现在已经涌入城市公用事业领域的非国有投资，与这种极其庞大的需求相比，差距还相当大。
从城市公用事业市场化改革比较成功的国家，其民间资本涌入这个领域的积极程度，同我国的现状比较看，我国的民间资本涌入的积极性还远没有达到应有的程度。我国庞大的超过10万亿的银行存款，并没有如人们预期的那样，转化为城市公用事业的市场投资。仅仅用投资体制和中国人缺少投资习惯解释这种现象，恐怕不够。
这说明，我国现行的市场化改革，没有达到大规模引进非国有资本的预期。
2、各污水处理场的技术进步、管理创新，并没有出现互相竞争，总体提高的局面。如果同非公共物品市场上的情况相比，这种对照特别明显。如果说由外资和民营企业经营的污水处理场，仍然重视技术进步和管理创新的话，那么，与其说是市场竞争推动的，不如说是为争取更多利润的意愿推动的。而国有企业和政府直接经营的污水处理场，就差得更多了。国有企业低下的效率丝毫没有受到市场的任何触动。已经进入市场的各种资本之间，并不存在竞争，更没有生存威胁。
相反，推行市场化以后，公用事业竞相涨价，已经成为民众抱怨和投诉的焦点问题之一。在涨价的同时，一些地方的财政补贴也加大了。
长春汇津公司案件并不说明BOT企业的风险，相反却说明了政府的风险。这种高出应有单价至少一倍以上的暴利合同，如果没有反“固定回报率”的上级规定，使长春市政府得以扳回一局，其长期损失真不可思议。它同时说明，“保本微利”的国家原则，要落到实处有多难！
市场化的目的之二，是提高效率。已经进行的市场化改革，对提高社会总效益的作用不明显。真正明显的只是推动了投资的多元化，扩大了融资渠道，增加了资本总量。
3、政府职能转变不明显。这是市场化改革的第三大目的。政府仍然是筹措污水处理场资金的主角，而并不是一再强调的让市场在资源配置中发挥基础性作用。各地方政府最头疼、最忙的事情就是筹措资金，而疏于对市场的管理，甚至不知道有什么需要由政府去管理的。
一些地方政府由于对公用事业市场化缺乏比较深入的理解和了解，在市场化大潮的推动下，开始盲目出售国有资产。这种出售不是法律框架下的市场并购，而是购买企业同政府间的协议行为，很容易出现国有资产流失。有识之士已经开始呼吁制止这种出售。地方政府热心出售水业，恰好说明政府仍然在市场中进行具体的经营行为，而并非在监管市场。
这三个问题涉及到城市公用事业改革的三个最基本目的，不是局部问题。因此有必要全面反思现在进行的改革。
二、原因
上述三方面的问题，归结到一点：我们还没有建立起基于竞争基础上的市场化体制。竞争提高效率，竞争降低价格，竞争改善服务。竞争是市场机制的灵魂。有没有竞争是市场体制与计划体制的区别。有没有良性的、有序的、充分的竞争，是市场体制健全和发达与否的标志。
目前城市污水处理场的这7种类型相互之间并没有实质意义上的竞争。这正是问题的要害。
为了获得入门许可，非国有资本，即民营资本同民营资本之间，民营资本同外资之间，竞争十分激烈。它们“打”得很厉害。但这只是进入市场以前的竞争。在进入市场以后，就什么竞争都没有了。
我们来看看进入市场以后的情景。
首先，它们不用为争夺顾客去竞争。此点，不用多说。
其二，它们没有价格上的竞争。随着投资多元化，价格也呈现多元价格共存的状况。7种形态的污水处理场，分别按照各自的轨道，与政府谈判、协调、商议出各种不同的价格。这些不同的价格都是让它们能够生存并且盈利的价格。按目前的机制，越是投资多元化，越会有更多的价格种类。一种价格并不会因为另一种价格的存在而受到威胁，因此也不会因为另一种价格的变化而变化。
优质优价、同质同价的市场法则，在此不适用。这是与非公共物品市场上极不相同的情况。也就是说，在价格形成上，市场机制失灵。
第三，由于没有价格上的竞争，伴随了一系列后续现象。没有企业间的并购，没有破产，没有企业退出市场。总之，资本一旦进入市场，就高度“沉淀”，没有资本的流动。这同非公共物品市场的情况，又是一种鲜明的对比。
客观地说，对非国有资本的放开和准入权的竞争，对我国城市污水处理市场体制的建立和引入急需的城市污水处理资本，是有功劳的。这是放开和开放的成果。它不仅引入了大量的资本，而且提供了政府选择优秀企业的机会，从而降低了成本。
但仅仅只有这一阶段的竞争，显然是很不充分的竞争，而且在主要阶段出现竞争缺失。如果不改变这种半市场化机制，象长春汇津那样的例子，必定会层出不穷。目前被人们普遍看好的出售国资、非国资独立投资、非国资参股这三种最有力度的改革方式，实际上都无法避免国家禁止的“固定回报率”。这其实是没有竞争的另一种表现。
通过私下活动，以便在同政府的博奕中获得有利于企业的协议，是BOT、TOT、投资合作，甚至外商投资项目通行的做法。这是人所共知的秘密，也是发生腐败现象的制度性原因之一。在一个竞争充分的市场上，不需要这些小动作，腐败自然大为减少。
产生上述半市场化改革的直接原因，是现有的行政事业性收费制度。这种收费制度决定，污水处理服务的需方是政府，而不是千家万户的排污者。作为唯一的需方，政府还是市场的管理者，同时也是市场最大的投资者。这有点象污水处理服务的政府采购。除了选择供方时存在竞争以外，一旦供方确定之后，竞争就消失了。
由于市场机制在主要阶段缺失，改革的三大目标不可能达到。
为什么会产生半市场化？
产生“半市场化”并不奇怪，它是一个难以避免的过程。改革开放二十多年来，我们形成了只要放开就一定能搞活的思维模式。应该说，对于非公共物品的市场化来说，这个思维模式是完全正确的。在那里，一放开立即就会产生竞争。一竞争，立即就会推动产业进步。甚至在以解决垄断为主要目的的公用事业领域，放开效应也是十分明显的，例如电讯、航空、城市供水等领域。当然，仅仅只有放开，对这些领域的完全市场化也是不够的，但那是另外的话题了。这个思维模式推广到象城市污水处理这样比较难于市场化的公共物品领域，就远远不够了。
它具有一定程度的真理性，这在前面已经提到。它之所以不具有完全的真理性，就在于可经营公共物品的市场化有其特殊性。有经济学家指出，城市公用事业这种“准公共物品”的市场化改革，远比非公共物品的市场化改革复杂得多。这里的“准公共物品”，是指通过某种方式将不可经营的公共物品转化为可经营的公共物品。
要实现转化，其一，必须“制造”出买方。其二，必须“制造”出市场环境。并且使这样的买方和市场环境相似于非公共物品市场的情况。制造这两个条件的当然只能是政府。
第一个条件可以通过政府出台收费制度而具备。我们现在的城市污水处理市场化正是在这个条件下起步的。买方的出现，使我们发现供方不足，于是放开市场，以增加供方。但是我们没有认识到还需要第二个条件，以为有第一个条件就足够了。
目前，对于前面讲到的半市场化现象，有完全不同的认识。多数人认为是放开程度不充分，才产生了笔者所称的半市场化现象，因此主张通过进一步放开来消除弊端。笔者认为这是新的认识误区。这种制度设计造成的弊端，只有改变制度设计才能消除。我们现在的改革需要继续向“制造”第二个条件，即“制造”市场环境的方向推进。如果不能适时地改变当前的制度设计，市场化改革就会受到阻碍，改革的“成本”会十分高昂。
三、进一步推进市场化改革
1、改革目前的收费制度。
改行政事业性收费为经营服务性收费。这不仅仅是改个名称问题，而是改变供需双方和政府之间的整体格局。供方是提供污水处理服务的企业，需方是所有排污者。政府既不是供方，也不是需方，而是市场的管理者和监督者。只有改变收费性质，才能摆正三方关系。这样，政府才能从市场中的经营者和投资者位置上退出来，才能转变政府职能。政府退出来后，把投资权和经营权交给国有企业或企业集团，各种资本在市场中的平等才有了可能。资本平等是政府管理市场秩序、调节市场竞争的必要前提。这个前提出现以后，民营资本投资市场并成为主体，而不只是向政府融资，成为可能。这样，市场的大门才彻底打开了。
改变收费性质的主张引出了一些误解。比如，性质改变以后是不是由污水处理场直接向用户收费？是不是意味着涨价？都不是。价格由政府统一掌管，价格是政府控制市场的主要手段。这在后面还要专门阐述。
但是政府必须采取必要措施，保障污水处理企业及时地全部收取它应该收到的费用。
2、政府统一市场，统一价格。
在一个市场区域内，按中国目前的国情，最好是省、市、自治区和特大型城市作为一个市场区域，必须由政府统一市场，统一价格。现在的情况，是市场分割，价格多元。照此自然发展下去，市场将越来越分割，价格将越来越多元。市场分割和价格多元的必然结果，就是抑制竞争。统一市场，统一价格，目的是促进竞争。
统一市场的主要手段是统一价格。在一个市场内，只能有一个价格。这个价格不能由供需双方自行确定，而是由政府确定。政府只要将价格定在实际发生的最高价和最低价之间，就能产生竞争。价格线越偏向最高线，竞争越激烈；反之，竞争较平缓。究竟定在什么位置，取决于政府的审时度势和因势利导。当然，这个价格是包括运行费、折旧费等全部费用在内的全额价格。
为了统一市场，政府还必须制定与市场秩序有关的一整套法制化的市场框架。
3、确定监管机构，相关部门协调配合，共同管好市场。
这种特别打造的市场在全世界出现的历史，比非公共物品市场短得多。现代的资本主义市场（即非公共物品市场）少说有100年以上，而前者只不过是最近十多年的事情。而中国才走了三、四年。由于政府导向对这个特殊市场的形态起着至关重要的作用，所以欧、美、日各不相同。但其内部机制却又有若干相似之处。中国要找一个现成的样子，拿来就能用，恐怕很难。因为中国所处的国情，与欧、美、日都大不同。
笔者以为，中国需要将市场经济的基本理论、基本原理，或者说，将其最本质的特征，结合中国的国情，自己走出一条路来。
笔者设计了一个城市污水处理市场化的框架思路，作为习作和小民的建言，希望能够抛砖引玉。即便有点“异端“，如果能由此引出他人的正确见解，也足以令人兴奋。如果能够引起讨论，得到批评指正，则不甚感谢之至。
附录
一种基于竞争机制的市场化制度设计方案
说明
这是一种与已经见诸媒体的文字都不太一样的东西，有些近乎异端邪说。笔者以为，中国城市公用事业的市场化所处的国情，同欧美当初的情况不大一样，可能需要取其精髓并与国情相结合，搞点形不同而神同的东西出来。抛砖引玉，愿与有志于此的同志共同探讨。
前言
如果以全国为一个改革区域，制定统一的市场化法制框架，不符合中国东中西部经济发展与市场化发展程度差异较大的实际情况。国家只宜于给出原则性指导意见，并进行分类指导。以省、市、自治区和特大型城市（如计划单列市）为一个改革区域，统一市场，统一法制，统一管理，比较符合中国的实际。区域太小，形不成市场，对于以竞争为基础的市场化是不利的。
这里以一个假设的特大型城市为例，提出一种基于竞争机制的市场化制度设计的基本思路。这只是一个基本思路，不包括全部细节，更不能代替《办法》。基本思路即便在讨论后定型，也需要在实践中继续检验、修改、完善。
城市公用事业的市场化改革虽然有许多共同之处，但每一个行业都有自己的特点，用一种模式难以概括。城市污水处理事业的改革可能是难度较大的。污水处理又与城市供水事业密切相关，它们被统称为城市水业，它们的改革常常被归在一起。由于整个改革尚处于不完全成熟的探索阶段，归在一起制定改革策略，实际上忽视了特殊性，降低了改革的针对性。分开制定办法，一定阶段后再分类合并，可能较好。因此，这里以城市污水处理的市场化为例。
这个假定特大型城市的有关基本情况如下。
该市已建成污水处理场22座，日处理能力1～10万吨不等，在建9座，另有规划建设的若干座。计划2010年城市污水处理率达到65%。已建成和在建的，大多按计划经济体制建设和运转。但其中，已有BOT方式一座，TOT方式两座，某大型外企也已进入。该市一年前成立了市级水务集团，负责主城区8家自来水厂和2001年以来国有投资的污水处理场资产的经营。但区县级自来水公司和污水处理场未全部纳入。
该市另有若干家大型企业自备水厂，除供应本企业职工家属生活用水外，有的也向周边居民供水，或按协议向城市自来水管网供水。其生活供水量大约占该市城市总供水能力的三分之一。
三年前开始征收城市生活污水处理费。市政水厂供水范围内，水价2.42元/m3,其中0.40元为污水处理费，0.02元为水资源费。但区县生活污水处理费征收未全面覆盖，有的未达此强度。大型企业自供水内部价较低，并无法征收生活污水处理费。其生活污水一般未纳入企业工业污水处理场处理。居民以外的“单位”使用的生活污水，除企业排水已由环保部门征收排污费外，其余未征收生活污水处理费。已征收的生活污水处理费为行政事业性收费，由市政供水系统代收，市和区县财政掌握，调剂使用。
污水处理场运行费用，实行市和区县财政统一支付。征收的生活污水处理费不足部分，财政予以补贴。随着建成运转的污水处理场越来越多，规模越来越大，财政负担成为严重问题。
下面是向这座城市提供的城市污水处理市场化改革制度设计思路。
