评述建设部加强城镇污水处理厂运行监管的意见
特约评论员 傅涛
原发表于《水业投资资讯》
对长期从事建设管理的建设部门来说，针对污水处理厂的建设管理体系相对健全，而对运行的监管则相对薄弱。面对国家加大投资和社会资本进入污水处理领域，地方政府角色转变却相对滞后，过多地关注引资和建设，而对运营监管则重视不足。
二〇〇四年八月三十日，建设部专门发布“关于加强城镇污水处理厂运行监管的意见”（以下简称《意见》），是建设部推进水业市场化的又一次深入。
《意见》将传统污水处理厂作为监督对象，而不仅仅是管理对象，明确指出加强城镇污水处理厂建设和运行的监管是各级建设行政主管部门的重要职责，对促进地方建设主管部门的角色转变十分及时和正确。《意见》明确了地方政府与污水处理厂运营管理单位的监管与被监管的关系，指出政府不直接参与污水处理厂运行与作业的具体管理工作。这些对转变长期以来建设部门的行业管理习惯意义重大。
《意见》结合实际，没有一味地推进特许经营，而认同了和推荐了特许经营协议和委托经营协议两种模式，可谓实用而有效，体现本届政府的“求真务实”。从目前的污水处理体制现状分析，我们认为不发生资产变更关系的委托经营模式，将与具有资产变更关系的特许经营模式，共同成为支撑水业市场化的主流模式。
《意见》明确要求城镇污水处理厂的运营管理必须按照政事分开、政企分开的原则，明确城镇污水处理厂运营单位的责权，使城镇污水处理厂运营单位逐步成为产权清晰、独立核算、自主经营的经营实体。这将进一步明确和坚定污水处理运营单位的向企业化方向发展的路线，也体现了建设部推进市场的勇气和决心。
可能是《意见》出台仓促的原因，也存在几点遗憾。
污水处理推进市场化以来，在城市污水处理领域，不仅国家加大了投入，大量社会资本也会顺势进入。因此监管“不仅关系到公共财政资金投入的效益，直接影响到城镇的生态环境，关系到广大人民群众的切身利益，”也关系社会投资运营主体的规范操作问题和合理收益问题，关系到平等、公平竞争环境的建立问题。《意见》中专门针对社会投资特点的条文没有，可能是建设部之前发布了《市政公用事业特许经营办法》的缘故。笔者认为《意见》既然是关于运营监管的意见，那么至少应该明确，对社会投资人的监管关系，应通过特许经营协议予以约定，并且政府必须严格监管并认真履约。
按照目前基于成本的污水处理收费体制，成本控制是确定收费尺度的基础。但是成本监管一直是以前建设部行业管理体系里的薄弱环节，最需在新的监管体制下予以加强。《意见》对市场准入以及水质的监管强调较为充分，但对于成本控制的要求没有提及，是一项重要遗漏，需要补充。
《意见》对污泥处理的强调不够，污泥问题已经成为污水处理厂监管的重要内容。《意见》中对污泥的要求更像是行业管理的具体要求，而不是对污泥处理处置的监管。谁是污泥处理处置的责任主体、费用如何出等没有明确，不利于监管的实施。
公众参与最好地体现了污水处理的公共利益，因此公共参与是进行监管的重要而有效的手段之一，在《意见》中的强调显得不够，方法、措施也不明确，操作性差。
《意见》对城镇污水管网的建设提出了明确具体的目标，为确保污水处理厂的运行打下了基础。但是《意见》中没有明确管网的投资、建设和运行管理的主体和以后的监管关系，可能会成为城市污水处理系统监管体系中的一个缺口。
国家环保总局正在制定《城镇污水处理设施环境保护监督管理办法》，而建设部作为城市污水处理的直接监管部门，更加需要比《意见》可行的《监管办法》。
