肖兴志 孙 阳
（东北财经大学 经济与社会发展研究院，大连 116025）
摘 要：公用事业市场化改革是拉美国家经济改革的重要组成部分。市场化改革使拉美国家公用事业部门的体制结构和市场结构发生了重大变化，但同时也造成了较大的社会成本。拉美国家公用事业市场化改革中的经验和教训对正在进行中的中国公用事业市场化改革具有重要借鉴意义。
关键词：拉美国家 公用事业 市场化改革 亲贫规制
一、导言
经历了经济低速增长、社会发展恶化的“失落的10年”，拉美国家于20世纪80年代末90年代初开始对传统的经济发展战略以及相应的政策措施进行全面改革，加快了经济市场化和自由化的进程。特别是进入90年代之后，拉美国家在更广泛的领域内进行了更深入的改革，加快了私有化进程，公用事业市场化便是这一改革的重要组成部分。
中国和拉美国家同属于发展中国家，虽然社会制度不同，但在改革与发展的道路上面临着许多相似的挑战和机遇。中国与拉美各国的公用事业改革都是在全球化的大背景下进行的，都在考虑如何发挥市场机制的作用、如何进行国有企业改革、如何调整政府干预经济的方式和力度、如何开放市场和吸引外资等问题，都面临着如何协调改革、发展与稳定三者之间关系的重大任务。2003年中国人均GDP达到1090美元，超过1000美元，经济社会发展达到一个转折点。一方面，社会消费结构升级，经济进入快速起飞阶段；另一方面，结构变动更为剧烈，各种矛盾可能更为突出。拉美各国人均GDP就长期徘徊在一两千美元的水平上，陷入所谓的发展陷阱。此外，人均GDP超过1000美元后，社会对公用事业服务的要求就更高了。吸取拉美国家公用事业改革中的经验教训、避免“拉美化”危机对正在进行中的中国公用事业市场化改革具有重要的参考意义。
二、拉美国家公用事业市场化过程中的产权改革
公用事业大体存在两种产权制度模式：一是政府建立国有企业直接垄断经营，由公共部门提供公用事业服务；二是由民营企业负责经营公用事业，政府对其进行某种限制或规定。一般来讲，产权拥有的剩余利润占有率激励企业经营者提高努力程度，而经营者的努力程度决定了企业的效率。因此，公用事业产权从公有向私有的转变有利于改善企业激励机制，提高企业运营效率。就拉美国家而言，推进公用事业的产权改革还源于一些现实原因：首先，由公共部门提供公用事业服务的传统方式暴露出种种弊端，公用事业服务供给陷入低效和不足并存的恶性循环；其次，公共财政提供公用事业服务步履维艰，吸引私人资本、减少预算赤字成为拉美国家公用事业改革的要务；此外，世界范围内的服务自由化吸引了大量资本流入拉美公用事业部门，为改革提供了机遇；最后，技术进步和规制创新不断模糊了公用事业服务和私人物品之间的界限，使市场化改革成为可能。具体说来，拉美各国主要通过以下方式实现公用事业产权向私人部门的转移：
（一）拆分并出售原国有垄断企业
拉美各国通常在拆分的基础上分阶段出售公用事业原国有垄断企业。以阿根廷电力为例。在1992年1月电力产权改革前，联邦政府所有的电力公司一统天下：布宜诺斯艾利斯电力公司（SEGBA）为全国最大的城市群提供电力服务；国营水利电力公司（AyE）经营若干发电厂、输电线及各省的配电系统；北部巴塔哥尼亚水力发电公司（Hidronor）经营科马约地区的大型水电站，向首都布宜诺斯艾利斯输送电能。改革后，SEGBA被分割并出售了其六个发电专营公司中的五个和三个配电专营公司。其中两个配电专营公司Edenor SA和Edesur SA在1992年9月出售时的价值占整个电力部门出售收益的三分之一以上。AyE被分割成十二家火电公司和四家水电公司并实现私有化。Hidronor紧随其后，被分割成5家水电公司并于1993年出售了其中的四家。将企业直接出售给私人可迅速增加政府财政收入，有助于缓解公共财政赤字和外债压力。
（二）公开竞拍国有企业资产和股份
政府公开拍卖需要私有化的国有企业部分或全部资产可以确保国有资产的最大经济利益以及最终成交价格高于政府为国有企业开出的实际底价。例如，秘鲁政府在出售为首都利马地区提供基本电信业务的秘鲁电信公司（CPT）和经营长话业务并为余下地区提供本地电话服务的国家电信公司（Entel）时采用第一价格封闭（first price-sealed）投标机制，把企业拍卖给出价最高的竞标者。结果西班牙电信（Telefónica de Espaňa）以20亿美元，高出第二名和政府估价约12亿美元的优势，获得了CPT和Entel约35％的普通股。类似，1986至1987年间智利电力监管部门ENDESA通过公开竞标出售了发电能力小于50MW的小公司。
（三）通过证券市场出售股份
通过在国内外股票市场上公开挂牌出售国有企业股票实现公用事业企业所有权的改变是少数大型企业产权改革的方式。例如，1991年12月至1992年3月阿根廷政府在证券市场上出售阿根廷电话公司30%的股份，1993年阿根廷政府在国际证券市场上出售天然气垄断开采和生产商YPF公司45.3%的股份。又如1987年8月智利电信公司（CTC）的股份在股票交易市场上公开交易，澳大利亚债券公司（Bond Corporation Australia）成功地从CORFO处购买了CTC 30％的现行股份，并通过其它购买最终获得CTC 50.2％的所有权。从总体上看，拉美各国在股票市场上公开出售国有企业的比重存在很大差异。
（四）通过公开竞拍获得租让合同
租让（concession）是一种契约，政府通过该契约赋予另一方（往往是私人）经营某一公用事业、使用属于政府的资产、行使政府赋予的权利的权力。根据租让合同，政府把公用事业经营权转让给私人，受让人在一定期限内使用这些权利同时缴付租金并承担经营管理和投资等义务。租让实际上是将公用事业的经营权承包给私人资本，公用事业的所有权仍在国家手里。通常情况下，受让人通过公开竞标的方式产生。以阿根廷的改革为例。1992年10月原垄断天然气输送和分配的下游公司Gas del Estado被重组为2家高压输气公司和8家配气，1992年12月这些公司被授予特许租让区域。1993年5月Aguas Argentinas SA consortium与国家卫生局签订了为期 30年的租让合同，负责为首都布宜诺斯艾利斯供水及进行污水处理。这一租让合同的主要目标是降低政府的经营成本和消费者的使用费用。租让权授予那些满足技术和资金要求并在现行公共资费下提供最大折扣的公司。
（五）资本化
资本化（capitalization）不同于一般的私有化，私有化过程中政府把国有企业大部分所有权转移到私人部门手中的同时可以自由支配出售企业所得收益，而资本化过程中政府不能自由支配出售企业所得收益。玻利维亚的公用事业产权改革以资本化为主要特征。政府把原国有企业50％的股份转移给获胜的竞标者，把另外45％的股份转移到私人养老基金以确保社会保障和增进社会福利，把剩余5％的股份转移给企业职工。竞标成功的投资者负责公用事业企业的管理，并承诺将其为获得该50％的股份而拍出的竞价用于公用事业企业的发展。投资者必须在规定时间内（一般为6至8年）兑现这些投资。此外，投资者必须履行包括拓展覆盖、质量标准及受价格规制在内的义务及其它长期合约（通常为40年）规定的条款。使用资本化这一措施时，优先考虑吸引投资。这说明玻利维亚资本化改革的目的不是解决财政赤字，而是吸引私人和国外投资、提高公用事业运营效率、改善经济关键领域的管理。
（六）大众资本化
大众资本化是出售国有企业股份的方式之一，但出售时硬性规定向本企业职工出售的比重，通常为5%~10%不等。大众资本化有着确保企业职工利益和降低所有权集中程度的特殊政治目的。20世纪80－90年代的第二轮私有化浪潮中，智利政府采用了大众资本化。在这一政策下，职工可预支其未来的买断收益购买将要私有化的企业股份。此外，职工退休时如果企业股票的最终价值低于原来价格，职工将得到补偿。这一政策的根本目的在于吸引职工的参与、抵消职工的可能损失、避免职工退休时福利的减少，而且有利于避免私有化导致的企业所有权集中，从而获得对公用事业市场化更多的支持。以1985年智利电力部门的大众资本化为例。Chilgener的职工可选择购买公司的股票并享受如下待遇：1980年以前受雇的职工在离职时有权得到等于工龄年数的工资，这一收益可用来交换相同价值的公司股票。工人们可将买断收益的80％用于购买公司的股票，将剩余的20%兑换成现金。这一政策不但鼓励了企业职工积极参与私有化，还通过买断减少了私有公司的最终负担。因此，截止1986年底，Chilgener的大多数职工参与了企业的私有化。ENDESA也使用了类似的大众资本化方式。1987年政府向ENDESA职工优惠出售公司股份，职工通过预支买断收益购买了公司6.1％的股份；1987年10月ENDESA的股票被广泛出售，截至年底15000多个小投资者购买了ENDESA大约9％的股份；1988年，ENDESA的53.9％股份被转移到各类群体手中。
除了通过上述方式对公用事业进行产权改革，拉美各国政府还对私人购买国有企业资产的支付方式作了明确规定，允许现金支付、购买所购企业债券、申请贷款等多种方式，但对其比重作了相应规定。
三、拉美国家公用事业市场化过程中的结构改革
产权改革为公用事业企业治理机制带来了变化，但这种收益激励机制只有在竞争条件下才能更好发挥作用。拉美公用事业市场化改革不可回避竞争问题，各国试图通过结构重组引入竞争机制。由于公用事业改革通常要兼顾以下三个目标：第一，确保出售企业资产和股票的收益最大化；第二，帮助公用事业运营者实现服务拓展、质量改进、追加投资等目标；第三，保证公用事业运营者重新平衡资费，减少费率扭曲，为今后进一步竞争打下基础。所以其竞争机制往往是有限的。具体说来，各国通过纵向解体和拆分企业的方式重组公用事业组织结构，引入竞争机制，但区域内排他经营权实质上也阻碍了竞争的实现。
（一）垂直一体化结构的分解与竞争结构的形成
公用事业运营者必须借助能够覆盖其市场范围的传输分销网路才能将产品或服务销售给最终用户。此外，公用事业产业链的各环节在技术性质上存在着密切的垂直关系。网路投资的专用性和沉没性以及产业链上个环节在技术的依赖性促使各国公用事业长期以来采取垂直一体化的组织结构。然而，经济、技术的发展与创新正在改变着这一状况，公用事业产业链上的许多环节不再属于自然垄断而具有竞争的潜质。公用事业可竞争性环节竞争结构的形成往往以分解垂直一体化的组织结构为前提。具体分解有三种方式：第一种为纵向分离式结构，即垄断企业仅限于从事垄断活动，其价格受到规制；第二种为纵向一体化与自由进入混合式结构，即垄断部门仍由垄断企业经营，但竞争性领域同时允许其他竞争对手参与经营，两者间明显存在不对称，这种不对称可能要求垄断企业的所有价格继续受到规制；第三种为基础网络与服务分离式结构，即垄断者只负责基础网络而不参与其他活动和服务，即通常所说的厂网分离、管网分离、管线分离。
1990年阿根廷电信改革采用了第一种方式。原国有垄断电信运营商阿根廷电话公司及其合作者控制了阿根廷大约90％的电话线，在转制为私有的阿根廷电信公司（Entel）的过程中，Entel被分割成两个控股公司：北部的Telcom SA和南部的Teléfonica SA，这两个公司仍有权在各自的地理区域内垄断经营基本电话业务。玻利维亚的天然气改革涉及第二种和第三种方式。改革前，玻利维亚天然气生产和服务都由纵向一体化的国有垄断经营者YPFB控制。在吸引私人参与的过程中，《烃法》（hydrocarbons law）规定YPFB的联合企业负责国内市场天然气的开采、生产和商业化。天然气管线的经营管理权转交给资本化后的Transredes。在灌装液体天然气领域，隶属于YPFB的配气厂占85％，和其它的私有配气厂进行竞争。在压缩天然气领域，隶属于国有公司的服务站占15％，和其它私有的服务站进行竞争。玻利维亚电力改革涉及第一种和第三种方式。《电力法》规定发电、输电、配电环节纵向分离，在发电领域建立三个拥有排他权的公司：Corani，Guaracachi和Valle Hermoso，并把每个公司的市场份额限定为国家互联系统（NIS）国内市场能力的35％。1999年市场准入被放宽，Synergia等三家公司进入发电市场。在输电领域，国家电力公司（ENDE）将电网经营权移交给私有的电力传输公司，《电力法》禁止输电公司参与电力买卖活动，要求其建立公开接入并接受价格规制。在配电领域，建立了许多独立的配电公司，这些公司在指定区域内垄断经营但受到价格规制和质量管理。
（二）垄断企业的横向拆分与竞争市场的形成
拉美各国将很多国有公用事业垄断经营企业拆分为同一生产环节上的若干小企业后进行出售，这种拆分属于“横向拆分”，旨在限制企业的垄断力量，增强现有竞争对手间的竞争，从而引入竞争机制、提高竞争效率。拉美各国的电信、电力、天然气部门都经历了横纵双向拆分。仍以阿根廷的电力行业为例，这种拆分对阿根廷电力市场产生了良好的效果：在发电领域，全国现有40多个电力运营商，其中80％为私有运营商；在输电领域，全国性的输电网由一个高压公司和很多地区性的公司覆盖运营，按照规定这些公司不进行电力交易并必须提供公开接入服务；在配电领域，30多家公司（其中40％仍由省属企业经营）在其特许经营区域内享有垄断权力，大型用户可通过双边合同或直接购电，在为这些大型用户供电的业务上存在着竞争。
（三）排他经营权与有限竞争期限
拉美公用事业市场化过程中，私有化协议中常常包括授予潜在竞争性市场中的公用事业运营公司排他经营权和一定有限竞争期限的条款，这些条款大大降低了从其它运营商处或通过其它方式获得公用事业服务的可能性。例如阿根廷和秘鲁的电信业中，在位运营商拥有一定时期内经营基本电话服务的排他权并可能延续这一排他权。阿根廷的供水企业Ahuas del Illimani和Aguas Argentinas分别被授予在特许区域拉帕斯－艾拉多和布宜诺斯艾利斯内提供供水和污水处理服务的排他权。在秘鲁，电信规制机构Osiptel提前结束了租让合同中规定的有限竞争期限。1994年Osiptel和Telefónica达成的租让合同中规定有限竞争阶段至1999年8月。排他经营权和有限竞争期限的授予旨在增强公用事业运营的盈利能力，降低投资者的风险，从而吸引更多资金参与公用事业的兴建、改造、拓展、管理和维护，同时帮助在位运营者实现服务拓展、质量改进、追加投资、平衡资费等目标，但排他经营权和有限竞争期限的授予减弱了潜在竞争对手、现有竞争对手和替代服务对在位公用事业运营商的威胁，从外部约束上增强了垄断企业垄断行为的力量，降低了公用事业部门的有效竞争。
四、拉美国家公用事业市场化过程中的规制重建
产权改革和竞争制度的引入旨在激励企业改善机制、提高效率，但是产权制度和竞争制度的建立离不开有效规制制度的建立和完善。就拉美国家而言，在公用事业的某些领域中自然垄断性质并没有改变、垄断力量依然存在。而且，各国在私有化过程中通常授予在位运营商有限竞争期限和排他经营权，限制了潜在竞争市场的竞争。此外，拉美公用事业市场化改革的主要目的也是手段之一就是吸引私人和国外投资，规制是显示政府承诺、保护私人投资的必要举措。因此，拉美公用事业市场化过程中规制重建是十分必要的。
（一）规制机构与规制法律的建立
规制改革一方面是对以前严格规制的放松，另一方面也是新规制制度与规制框架的建立和实施过程。拉美各国公用事业新规制体系的构建主要体现在规制机构的建立和规制法律的颁布实施，具体情况见表1：
表1 拉美各国公用事业规制机构与规制法律
表1 拉美各国公用事业规制机构与规制法律
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国家 |
规制机构与规制法律 |
责任与内容 |
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阿根廷 |
电信：国家电信委员会（1990年） 1997年并入国家通讯委员会 《法令》No. 731/89（1990年） 电力：规制机构ENRE（1992年） 《电力法》No. 24065及其附属标准 天然气：《天然气法》No. 24076（1992年） 自来水：独立规制机构ETOSS |
保证电信服务的规律性、公平性和连续性；促进基本电话业务的普遍接入；鼓励竞争 促进Entel私有化 重组电力产业 促进天然气私有化；放松对天然气开采和生产的规制；允许私人企业经营阿根廷境内的所有气田 监督租让经营企业；强化合同；实施规制 |
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玻利维亚 |
《SIRESE法》（1994年） 电信：《电信法》（1995年） 电力：《电力法》（1994年） 协调办公室 天然气：《油气法》（1996年） 自来水：《饮用水法》（2000年） |
适用于所有公用事业部门；规定规制机构设计和电力、电信、饮用水、油气、交通五个部门监管机构的作用；建立一个负责体系间合作、申诉和评估的监督机构；具体规定申诉、听证和冲突解决的程序 规定2000年前在服务扩展、服务质量和技术现代化方面要实现的标准；激励最有效率的公司发展范围经济：未能实现改进目标的合作者向Entel转让1％的市场份额；授权合并、收购和股票交易 发电、输电、配电的纵向分离；促进发电领域的竞争；保证输电领域的公开接入和价格规制；刺激电力批发市场的竞争 价格规制；进入规制；服务质量；卫生标准 将提供饮用水和污水处理服务的责任授予市级政府，但可转移给私有的、市级的、混合的供水和污水处理者（WSP）、合作者或其他法律承认的民间组织；质量控制包括有关水源质量、压力、服务连续性、照顾消费者和紧急情况等方面的标准 |
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智利 |
电力：经济负荷调度中心（1986年） 《一号法令》（1982年） 自来水：新《水法》（1990年） |
保证电力系统的完全协调；保证连续服务；保证以最低成本运营，减少共享的传输成本 消除国有企业和私人企业间的歧视，在位运营商和潜在进入者间的歧视；允许通过公司股份交易的方式从新消费者处获取资金捐助以帮助公司扩张 规定消费者交纳的水费应逐渐包括投资成本 |
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秘鲁 |
电信： Osiptel（1994年） 电力：《电力租让法》（1992年） OSINERG CTE 自来水：国家污水处理服务办公室（1992年） 供水及污水处理的新法律（2000年8月） |
监督电信部门的私人投资 分离发电和配电环节；实行私有化 监督能源的私人投资 规制能源价格 服务质量管理；资费体系管理；规制；部门间合作；颁布投资标准并控制这些投资 解决改革期间多数供水企业资金状况紧张的问题 |
资料来源：根据Ugaz, C. and Price, C.W., Utility Reform and Regulation: a Fair Deal for Consumers, Edward Elgar Publishing, 2003整理而成。
（二）价格上限规制
市场化改革以前，拉美公用事业价格的制定通常要考虑改进收入分配、控制通货膨胀对生活成本的冲击、帮助低收入家庭接入服务等因素。对企业效益的不利影响大多通过国库、税收、交叉补贴等途径抵消。产权改革客观上要求对公用事业价格水平和结构进行调整，使定价能更好地反映成本，同时消除复杂的税收范围。价格上限规制便成为拉美各国公用事业价格规制的主要方式。价格上限规制的基本思想可表示为：PCI＝RPI－X，其中，PCI表示价格上限系数，RPI表示零售物价上涨指数，X表示被规制产业效率的提高系数。规制机构每隔一段时间进行一次规制检查，调整其中的价格指数和效率系数。产业生产率水平面临相应调高的趋势，这种“棘轮效应”使得企业为获取剩余利润而努力将生产率提高到X之上。同时，在不超过上限价格的前提下企业有根据产品价格弹性或针对不同客户定价的自由，从而接近现实次优的拉姆士价格。以阿根廷为例，其公用事业价格就是以价格上限规制为基础。阿根廷对电信运营企业Entel的规制经历了过渡、排他、扩展三个阶段。在过渡阶段，价格上限设计中将X设为零，根据物价变化每六个月对CPI进行一次调整。在1991年11月至1996年11月的排他阶段中，X被设为每年2％，并将物价指数由本国的CPI改为美国的CPI，允许运营商通过长话费补贴资费的下降。这些调整导致1992年3月月租费增加了50％。1996年11月起的第三阶段中，随着国际长话市场的开放和重新平衡资费的许可，电信运营商调低了长话和国际长途的话费，同时取消了免费脉冲，又使月租费上升了40％多。
使用价格上限规制时，规制机构通常规定一个相对合适的规制时滞，以防止诸多不确定因素对价格和企业收益造成影响，帮助被规制企业收回固定投资、完成条约规定的义务和拓展目标。在玻利维亚，电信的规制时滞为四年，电力为三年，自来水也为五年。
（三）亲贫规制
公用事业市场化至少通过三种途径影响不同的群体：第一，税收，特别是通货膨胀税，公用事业私有化减少了政府财政赤字，有利于控制通货膨胀。第二，产权变革方式。转制企业是通过补助价格出售还是通过某种特别机制出售将影响着财富的分配。第三，价格和服务供给。私有化和有限竞争过程中形成的价格和服务供给是影响消费者福利和财富分配的直接方式，这种方式对低收入群体的影响最大也最为直接。公用事业市场化增加了服务供给，使更多的人特别是低收入者享受公用事业服务成为可能，从这一意义上增进了低收入群体的福利。但市场化过程中形成的价格更反映成本和需求弹性，有固定费用上升单位费用下降的趋势，这对消费结构为固定费用占总消费支出较大而单位可变费用占总消费支出比例较小的低收入群体的福利将产生不利影响。此外，理论和实践都表明，私人资本参与公用事业会在普遍服务、服务质量、公众安全等各个方面对弱势群体的福利形成挑战。这对贫困人口和农村人口占有较大比例的拉美国家尤为重要。
解决这一问题的通常对策是采取亲贫规制（pro-poor regulation）。所谓亲贫规制，简单地说，就是采取有利于弱势群体的规制措施，比如对富人和穷人实行差异化服务（包括质量差异和价格差异），在合约中规定强制性服务和普遍服务义务，进行政府补贴等。亲贫规制是保证更多消费者，特别是弱势群体，有能力接入服务、享受到改革成果的重要措施，公用事业市场化必须以完善的亲贫规制体系为前提。拉美国家在公用事业市场化过程中采取了如下形式的亲贫规制。
第一，补贴。补贴是保证公用事业运营者增加服务供给、改善服务质量的重要方式，可分为直接补贴和交叉补贴两种。前者是由政府对规制的服务进行直接补贴，后者是规制者允许私人企业使用交叉补贴，即统一定价，然后用盈利项目弥补亏损项目。智利政府对公用事业服务的直接补贴措施收效良好：在供水领域，政府通过中央预算资助一项补贴穷人用水的计划，这些补贴由市区政府控制以减小弄错补贴对象的机率。在电力领域，政府建立农村电力工程，由中央政府拨款给当地政府以支持当地的自发电项目、网络拓展等。工程成本由政府、项目受益者和配电公司分摊。市政府积极发挥中间人的作用，通过组织拍卖决定私人公司对电力的提供。在电信领域，政府建立电信发展基金，按消费者需要发放补助。玻利维亚对水价的规制则使用了交叉补贴。包括供水和污水处理在内的居民户水费为$0.22/ ，是真实供给成本的一半，而工业用户的水费在$0.66/ 到$1.18/ 之间，弥补了差价。
第二，多样化的质量标准。为了在一定的成本约束下更好地保护弱势群体的利益，服务质量规制通常在保障弱势群体最基本的健康和安全的前提下，尽可能地采取灵活多样的质量标准，从而扩大公用事业服务的供给。例如在玻利维亚，自来水公司为用户提供了三种安装自来水管道的选择：后院连接、人行道连接和室内连接。家庭可从以上三种方式任选一种，但三种方式的接入费依次增加。初装方式上也有两种选择：一种是收取正常的初装费，另一种是较低的初装费，但用户需要提供一定的劳务。如果家庭提供一定的劳务，污水处理的初装费可下降低至$100。
第三，服务义务的规定。在私有化合同中规定服务义务是拉美公用事业改革的突出特点，一些旨在增加服务供给的政府干预（如投资目标和普遍服务义务）往往被加进私有化条约中，以满足农村和城市贫困人口的需要。例如，1997年玻利维亚政府组织竞拍为期30年的为拉巴斯和阿拉托两个城市提供供水和污水处理服务的租让权时引入了强制服务义务的概念。租让权授予即定费率下供给最多数量新增服务的竞标者，这一措施迅速提高了供水和污水处理服务的覆盖率。竞标时这两项服务的覆盖率分别只有87％和48％，获胜的竞标者承诺到2001年使阿拉托市这两项服务的覆盖率达到接近100％和90％。
五、拉美国家公用事业市场化改革的经验教训
1．公用事业市场化改革应将竞争制度、产权制度与规制制度有机统一起来
和谐发展是公用事业市场化改革应遵循的基本原则。从拉美国家改革的经验来看，多数国家注重从产权改革、结构改革及规制制度等方面进行全方位的推进。但在其中各种改革元素之间，一些国家处理得并不是十分协调。拉美公用事业市场化改革中的产权改革进行得可谓轰轰烈烈，经济体制与结构发生了重大变化，但在有效竞争机制与社会发展方面却乏善可陈。从理论与实践经验分析，产权改革应是公用事业市场化改革的基本内容，结构重组是公用事业有效竞争的基础条件，规制政策是公用事业市场化改革和发展的基本保证。中国公用事业的市场化改革应坚持“竞争制度、产权制度与规制制度有机统一”的指导思想，在实际改革过程中将三者有机统一起来，不偏废其中的任何一个因素。
2．公用事业产权改革应实现私人资本与国有资本的有效均衡
公用事业产权私有化改革减轻了国家的财政负担，调动了私人资本的积极性，有利于企业按照市场导向改善经营管理，提高劳动生产率。但改革时拉美国家有忽视企业内部管理体制改革和生产效益提高的倾向，一味追求欧美国家的做法，将国有企业的私有化看成是解决国家经济困难的一副灵丹妙药，以为只要私有化了，就一定能提高企业竞争力和劳动生产率，否定了国有企业和政府在调控国民经济方面的作用。公用事业为生产和生活提供基础设施及共同条件，对经济发展和社会稳定有重要意义。中国在公用事业市场化改革过程中要注意保持政府对公用事业的控制力，当然包括国有资本的一定比例的产权控制。
3．公用事业市场化改革速度应与社会条件匹配
拉美公用事业市场化改革，特别是其中的产权改革，具有急剧性和极端性的特点。改革的速度和范围在世界上是罕见的，往往超过了经济发展的实际需要。例如，阿根廷在1990－1995年短短5年内基本完成了公用事业私有化，速度之快、范围之广、程度之彻底在世界上几乎绝无仅有。与之相对，社会经济条件更加成熟的英国每年实行私有化的企业不过5个。拉美国家属于发展中国家，经济基础比较脆弱，而且面临的问题和发展的目标也不同于欧美发达国家，这种急剧的改革超出了拉美国家经济社会的承受能力。所以，根据本国的实际情况制定目标和政策并通过循序渐进和适度的方式加以实施，是中国公用事业市场化改革另一个必须坚持的基本原则。
4．公用事业市场化改革应妥善处理好政府与市场的关系
政府与市场的关系对拉动经济增长、增加就业、避免在市场化过程中因利益再分配造成的收入分配不公现象的加剧、减少经济改革对社会的冲击、保持经济社会的稳定至关重要。拉美国家在公用事业市场化过程中从整体上讲减少了政府对公用事业生产和经营的直接调控，基本实现了“小政府”的目标。随着大量外国资本流入拉美公用事业部门，这种“小政府”在一定程度上也削弱了拉美国家按照本国实际制定政策的自主权的能力。政府和市场之间存在着一种相互依赖、影响和作用的关系。中国公用事业市场化改革过程中出现的种种市场缺陷，自然也离不开政府公共政策的有效调节，一定要实现政府规制与市场机制的均衡。
5．公用事业市场化改革目标应做到效率与公正的兼顾
随着拉美公用事业市场化进程的深入，运营企业十分强调市场化管理、注重经济效益，而忽视了公用事业企业应承担的社会责任，在某些领域、某些方面对社会公正产生了负面效应。一方面，产权和结构改革过程中大批富余劳动力被精简下来，失业问题严重。例如在阿根廷，YPF的重组过程中有3.5万到5万工人被解雇。据世界银行统计，1989年阿根廷公用事业企业职工有近35万人，1995年下降到6.7万人。另一方面，私有化还导致社会财富更为集中。1990－1998年，阿根廷吉尼系数由0.44上升到0.46。收入最高的20%人口的收入份额从1990年的50%上升到1998年的52%，而收入最低的20%人口的收入从4.8%下降到4.2%。此外，公用事业服务的私有化还在一定程度上使政府的社会政策变得更加软弱，并且加大了私人资本特别是外国资本在某些领域，尤其是在战略资源领域中的垄断。
6．公用事业市场化改革应注重配套措施的建设
拉美各国政府在实行产权改革和结构重组时未能事先对可能出现的失业等问题采取相应的配套措施。虽然政府在拍卖国有企业时得到了数百亿、上千亿美元的财政收入，但后来却要面对越来越严重的经济社会问题。同时，政府调控和推动国民经济发展的能力也大大减弱。企业利润率提高了，劳动者利益却没有随着国企改制得到改善，出现了所谓“只有增长，没有发展”的奇特现象。相对而言，智利的做法比较成功，值得其他发展中国家学习。改革前拉美的社会保障制度覆盖面小，效率低下，收支失衡严重。智利率先进行了社会保障制度改革，建立一个以“个人资本化帐户”为基础的私人养老基金，并发挥私人部门在养老金管理中的作用，从而为提高储蓄率和维系社会保障基金的平衡创造了条件。智利政府在推动经济改革的同时重视社会发展，在强化市场机制的同时没有放弃必要的政府干预。因此，智利的社会状况较之其他拉美国家要好，政府在税收、生产、市场开发、技术更新和就业等方面也拥有很大的主动权。
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10. 张昕竹：《网络产业：规制与竞争理论》，中国科学文献出版社，2000
Market-Oriented Utility Reform in Latin America and Its Eperience and Lesson
Xiaoxingzhi Sunyang
（Dongbei University of Finance and Economics,Dalian 116025,China）
Abstract: The market-oriented utility reform is an important part of Latin America’s economic reform. Reform of property rights is the basic content of market-oriented utility reform; restructuring is the fundamental condition of effective competition; regulation is the essential guarantee for the success of market-oriented utility reform. The market-oriented utility reform brings great changes to the system structure and market structure of utility sector, but at the same time it causes severe social costs. The experience and lesson from market-oriented utility reform in Latin America has significant implication for China’s market-oriented utility reform.
Key words: Latin America; utility reform; market-oriented reform; pro-poor regulation
联系地址：大连市，东北财经大学经济与社会发展研究院，肖兴志（116025）
