什么是好的管制者?
—对新加坡公用事业的法定机构的实证分析（一）
一、问题的提出:是否存在好的管制者?
美国经济学家斯蒂格勒(G. Stigler)在《经济控制论》中指出:管制者“既有伟大的德行(解放奴隶)，也有最肮脏的丑行(国会议员的贪污受贿)”，其言下之意就是有好的或者善的管制者；同时存在坏的或者是恶的管制者。
新加坡政府对国有公用事业企业实行严格的监管，几乎所有的公用事业企业都是赢利的，取得了良好的经济效益和社会效益。当前，世界各国对公用事业企业都实行政府监管，仍然产生了一些国有企业的常见问题，比如质量下降、价格上升、企业亏损、政府财政负担加重等问题，被迫进行私有化改革。而公用事业自然垄断的行业性质，较难通过引入有效竞争改善服务质量和降低成本，新加坡较好地控制和解决了上述问题。显然，新加坡的监管模式和方法有其独创的特点。
新加坡公用事业的法定机构(Statutory Board)是新加坡公用事业的主要投资者和监管者，是新加坡非常有特色的部门。其业务经营范围主要是工业区开发、交通运输、广播电视、公用事业和社会服务等领域，特别是在公用事业领域，几乎覆盖了所有的行业；同时它又是公用事业的主要监管机构，政府赋予法定机构代替政府部门行使管理和监管的职能，成为监管体系中具有比较特殊地位的机构。
在新管制经济学的框架中，只要存在信息不对称和利益集团的操纵，监管者就会被俘获(regulatory capture)成为利益集团的代言人和工具。尽管新加坡国家较小，但是在新加坡的公用事业的市场上市场交易者同样存在不对称信息，监管者可能被利益集团所俘获。但是，从四十年新加坡公用事业的法定机构的表现，以及新加坡公用事业的发展现状，可以清楚地发现新加坡公用事业的法定机构是一个好的管制者，那么在现有的市场条件下，什么是一个好的监管者?
本文分为五部分，第一部分引言主要是提出是否存在好的管制者这一问题；第二部分简要介绍新加坡法定机构的基本情况；第三部分建立一个静态模型讨论成为好的管制者的条件并验证这些条件的合理型；第四部分用市场绩效评价好的管制者做什么；最后，对本文的基本观点做一简要结论。
二、基本状况
目前新加坡的十四个部中，除了外交部和国防部，其他所有部门均设有一个或多个法定机构，各个法定机构具有如下的共同特点:由国会通过专门立法设立；董事会主席是最高领导人员，由各个政府部门委任；对其所属部门负责；自主掌握资金使用；有自主的用人权；具有法人资格。表1为水务、电力与煤气、地铁、电信、固体垃圾行业的所属政府部门及对其法定机构。
新加坡的法定机构经过多年的发展完善，已经形成了一个非常成熟的组织形式，法定机构的内部结构一般分为三层，见图1所示。
上层是法定机构委员会。它是最高领导和决策机构，其构成为主席一人、副主席一人和委员6—10人左右(见表2)。委员会的组成人员都是由来自政府部门、商业企业、教育机构、传媒和工会组织等机构的官员和专家学者兼任，他们由政府主管部门部长任命，一届任期为两年且可以连任。在人员的选择上，不仅要求都有与该行业相关的背景，有较深的专业知识，而且要求有较高的个人道德品质。由于委员会成员的薪金不在法定机构领取，由国家专门设计发放，委员会成员也不参加法定机构的日常经营活动，可以使他们不为机构利益和被监管者的利益所左右，在处理问题的过程中能够做到公平、中立和负有较强的社会责任感，固定任期也可以使他们的行为和决定不为政治势力所影响。
第二层是总经理。法定机构的总经理由委员会从经理人市场上或从国外聘请，这是新加坡实现国际化的一个主要措施。委员会面向全球招聘总经理，从而能够把国际上的先进的管理经验和技术带到新加坡来，使新加坡的国际竞争力能够在国际上保持领先地位。委员会把日常的经营和管理工作交给总经理完成，而使自己专职于制定政策、营造市场环境上。
第三层是法定机构下属各职能部门。根据法定机构发展和对企业监管的需要，每个法定机构都设有多个职能部门来执行各项政策(见表2)，各职能部门下面还有一些相应的辅助机构。各个职能部门之间相互协作，信息共享，共同推动着法定机构的发展。这种组织形式使机构内部各个部门分工明确，职责清晰，相互之间能合作协调，信息共享，减少内部交易成本，提高监管效率，下面从理论上说明。
三、好的管制者的条件:静态模型
1.基本模型
在研究公用事业中的政府管制问题时，一般采用公共利益法和利益集团俘虏法。新管制经济学认为管制机构在为政府收集信息时，通过隐瞒信息而偏袒一个利益集团。我们利用科层制和管制机构之间的委托代理关系建立一个研究框架，在三个水平的科层制研究管制机构的俘虏问题。
考虑由一个政府、一个管制机构和一个企业构成的分层结构。政府是追求社会福利最大化者，但对企业成本函数C=β-e(β∈[ ， ])的信息是不对称。管制机构的作用是通过做一个观察σ部分地修正信息不对称，σ既可揭示β(σ=β)的真实值，也可什么都揭示不了(σ= )。当管制机构发现了β值时，它得到可验证信息，因此判断该企业是 而不是 ，或者该企业是 而不是 。当然，它能宣布自己什么也没观察到，即向政府报告r= 以代替 或 。如果管制机构是善良的或是好的，它将揭示真相，但若它不是善良的或者是恶的，企业会俘虏管制机构，即贿赂管制者以隐瞒信息。当政府了解β就能有效管制企业，就可以制定不留租金的固定价格合同，使公用事业的企业实现高效率。相反，当r= (如此政府对β一无所知)时，最优管制就是将信息租金出售给高效率企业 ，而对低效率企业 因为它的努力水平 过低而没有租金。因此，对企业而言，说服管制者隐瞒其已获高效率企业信息是至关重要，这能确保高效率的企业得到高于低效率企业的努力水平Φ( )以上的租金。
政府有两种方法对付这类合谋，一种方法是给管制机构以激励，这个激励要大于任何企业可能提供的贿赂。若(1+λf)是管制机构与企业之间的转移成本，而 是给管制机构的货币报酬，当且仅当其揭示β= 。所以，防止合谋约束是:s≥Φ( )/（1+λf）
第二种防止合谋的方法是抑制至少是减少合谋的投机价值，以限制支付给管制机构昂贵的激励报酬。这里就应减少 以降低Φ( )，使激励合同向低效率企业提供的激励作用减小一些。道理很明显，合同激励作用越大，其提供给高效率企业的租金越高，则合谋的投机价值越大。所以，我们得到结论:制止管制合谋条件，当管制机构可被俘虏时，最优管制产生较低的社会福利。政府的对策，一是为管制机构提供一个代价昂贵的激励方案；二是为企业管理者选择一个有较小激励作用的合同，这导致较少利润及较低的成本绩效。
该框架能扩展到多个利益集团的分析，管制俘虏可采取许多形式，导致诸如不合理地限制进入或拍卖中徇私等问题。该方法的主要弱点是无法分析次级转移(企业与管制机构间的转移)的黑箱操作。也就是说，隐含假设尽管企业与管制机构可签订合同是不合法的，但是它们依然可以这样做，所以，只有通过声誉的动态博弈分析，该假设才能成立。当然，对政府的假设也是比较苛刻的，一般情况下，政府除了追求社会福利最大化外，对于资源匮乏或者分布不均的国家或地区，政府必须承担公用事业资源分配不均导致的外部性成本。否则，政府就可能通过减低监管来实现资源的转移。
2.模型的验证
如何保证监管机构不被俘获，监管机构的独立是基本前提。在新加坡，法定机构保持着相当的独立性，明确了监管机构的责任，可以为监管机构提供明确激励；监管决策排除政策因素的干扰，明确监管的目标；监管机构更加专业化，提高监管效率；增加监管决策的透明度。从这个意义上说，新加坡法定机构验证了上述模型的基本条件:
条件一:法定机构的管制权力必须与监督机构的权力行政权力完全一致监管机构独立于任何受监管者，不向任何受监管者负责。为确保公正性，法定机构及其职员不得在任何受监管的企业任职，也不能直接或间接获得财务利益，由国家公务员担任的董事，不在法定机构中领取薪金，由国家统一发放。
政策制定程序的统一完整，限制政府随意变化市场规则。在新加坡公用事业管理局(PUB)，其委员会成员的任期只有2年，但各项规章制度的制定均需依照公用事业法，经过严格的制定程序，使得规则的变化不随领导人的变迁而发生变化，给投资者树立更大的信心。
透明的决策意味着政策制定的程序和做出特定裁定的程序是开放的、一致的和可预测的。法定机构在一项政策出台前必须通过各种媒体向公众公布，欢迎公众参与讨论并提出建议，并将反馈意见告知于众。实行“阳光政策”，允许市场参与者和公众有机会参加到政策和规定的形成，这一程序体现在整个决策中会带来可观的公众信任，同时减少了诉讼和实施成本。
条件二:具体严格的保证措施
首先，法律文件明确规定法定机构的职责权力。在长期的监管实践中新加坡政府建立了完整的监管法律体系，监管本身就是一个执法的过程，从政策制定到履行监管程序到最后执行，无不是法律意志的体现。在建立法定机构的时候，必须有国会的立法，使每个法定机构都有对应的机构法(见表3)，法律的条文对法定机构的权力、职责和功能等做出了清楚的说明。也只有通过完善一系列的相关部门法律，法定机构才能对行业进行监管。
在国会制定的法定机构的机构法中，对有关法定机构的建立和权力尽可能制定详细的具体规定，使法定机构拥有明确的权限，无可争议的权力。在相关部门法律中，也对法定机构的职责权力做了明确的规定，使法定机构的行为都有法可依。在受条件限制的情况下，法律也给予法定机构一定的自由裁量权，保证了法定机构的权威性和一定的弹性。其次，财政自主保证法定机构稳定的资金来源。财政自主是维护监管独立的重要因素之一。新加坡各个法定机构都有来自于政府部门的专门拨款，另外可以通过收取许可证费和监管费来增加自己的资金，还可以通过投资于其他的公司或购买债券或出租自己的土地来获得收益，对于每年的预算由自己做出后经国会审议通过，在财政上有完全的自主权。在法定机构运行后，市场参与者关心的是政府交给法定机构多大的权力和信任、法定机构在执行政策的过程中的效率和精确度。一旦法定机构由于资金的匮乏而破坏了它的形象，这对于经济的发展将是一个不利的影响。由于法定机构获得了充足的资金，有力量收集并处理必要的信息，做出管制决定。如果缺乏必要的手段独立做出判断，只好依靠企业自己提供的信息来做出判断，甚至有时会使法定机构成为某个企业或集团实现其目标的工具，而与用户利益、国家利益和国家政策目标相背离。
所以，财政自主至少会产生以下的两个结果:增加法定机构的可信度和避免产生“规制俘虏”。最后，机构人员的组成。对组成法定机构领导层的主任、副主任及委员会其他成员的任命程序能够说明法定机构独立的程度。在新加坡，上述人员的任命是由各个主管部门根据法律和监管原则来进行任命，固定任期为两年，可以连任。机构中的总经理及其他管理人员由委员会负责聘任，他们的身份不属于政府的文官系统，只是政府雇员。这种人事安排可以使法定机构的工作不受政治和政党势力波动的影响，消除监管者由于政治原因而突然被撤职或政府官员以撤职相威胁的可能，维护了法定机构的稳定性和权威性。
在国有企业的私有化之前，法定机构的组成以工程技术人员为主。此后，公用事业部门的发展增加了对各类专业人员的需求，例如，为了起草法律法规，审计和分析各类数据，需要一些专家，特别是法律、经济、金融方面的专门人才，而不是单纯的专业人员加入进来。对于法定机构所需人员的数量，法律没有详细的规定，主要根据具体的需要确定。
条件三:对监管主体的监管
对监管者的监管工作通过内部和外部两条途径来实施，在内部，每个法定机构都设有内部审计处，该部门直属委员会领导，负责对内部的各项活动进行调查审计，一旦发现任何问题，立即向主任报告并提出相应的解决措施。在外部，设立该法定机构的政府主管部门负有主要的监管职责，每个法定机构在政府部门的指导下进行运作，重大决策要向所属部门汇报，年度财务报表和月度财务报表要接受政府主管部门和国会的审查，以便对其施行有效的控制。公众及受法定机构监管的市场参与者如果发现法定机构在监管过程中有违规行为，也可以向主管部门或司法机关提起诉讼。另外，代表消费者利益的消费者协会也是一个强有力的外部监督力量。
条件四:有效的权力分配机制
(1)监管权力来源 法定机构的权力来源于两个方面:一是国会通过立法对法定机构的授权。法定机构是由国会立法批准而设置的，在国会专门为法定机构所立的法律文件中，每部法律都有单独的部分对法定机构的权力做出了明确的规定和说明，另外，在国会所制定的部门法律中，对监管机构的权力及权力范围都做了具体的规定，这使监管机构的所有监管活动都在法律的框架内实行；二是政府部门的授权。政府部门将自己的一部分监管权力授予法定机构，从而使自己能够有足够的精力和力量专注于产业的发展规划和宏观管理。
(2)监管主体的权力范围 许多国家已把促进产业发展的机构和对产业进行监管的机构实行了分离，而新加坡却与众不同，把二者合而为一。在国会的授权下，各个法定机构均具有政府监管的行政职能和经营公共企业(国有企业)的双重功能。法定机构不仅是半自治的行政管理机构，而且也是经营机构。不同的法定机构，由于所处的经济领域不同，其权力范围也有所差异，总的来看，作为半自治的行政管理机构，其权力范围为:负责许可证的发放与管理；对市场服务的价格进行管制，维护市场的可竞争性；制定生产或服务的行业标准；向政府提供相关产业发展的政策和战略建议。在权力配置上，法定机构的权力范围较宽而且比较集中，即一个法定机构可以对多个行业实施监管，且拥有市场进入、价格、互联互通、标准、经营等多方面的监管权，这种权力的配置方式不但减少了监管成本，而且提高了监管效率，有效的促进了市场的快速发展。
(3)监管主体与政府关系 法律上对每个政府部门与其所设的法定机构之间的关系都做了清楚的规定:各个法定机构在形式上属于政府的某个部门，接受政府的监督，但又相对独立，其主要任务是帮助政府提供公共服务，承担基础设施建设并担负一定的行政监管职能，政府部门直接拥有法定机构的所有权，间接拥有其下属子公司的所有权，人事上，其主席和副主席由部长任命。法定机构与政府部门之间是协调一致的关系，而不是相互对立，随着政府管制的放松，权力更多地下放到法定机构，在政策制定和重大决定上，两者会经常相互咨询，但都努力保持自己的独立性。法定机构和政府部门的分工是:政府各部门主要负责长远规划、政策的制定，处理日常事务，而法定机构则在法律的范围内负责具体推行部门的具体经济发展计划。
(4)监管主体与客户关系 监管主体的客户就是指受法定机构监管或与法定机构监管有关的单位和个人，在新加坡，法定机构的客户是指受法定机构监管的市场参与者，包括生产和服务的提供者及使用者。以新加坡电力市场为例，监管机构是能源市场管理局(Energy Market Authority，EMA)，市场参与者即包括发电许可商、输电许可商、电力零售许可商、市场服务许可商、市场运营机构、电力系统运营机构和用户。能源市场管理局与用户之间的一切关系与行为都以能源市场管理局法(Energy Market Authority of Singapore Act)和电力法(Electricity Act)及相关条例为依据，相互之间既是监管与被监管，又是服务与被服务的关系:能源市场管理局为客户提供一个公开、公平的竞争环境，制定行业标准，审核服务价格，监督各种市场行为，客户也可以对法定机构的行为进行监督，如果发现法定机构有侵权或不公正的行为可以向法定机构的所属部门或法院提起诉讼。
(5)监管主体与议会关系 法定机构的成立，必须由国会立法批准而设置(其合并或撤销也必须由国会讨论批准)。国会通过专门立法而对法定机构的职能、性质、机构组成、责任、权力范围等事项做出具体明确的规定，法定机构的行动必须在国会所制定的法律范围之内。法定机构通过所属政府主管部门的部长对国会负责。
(6)监管主体之间的关系 在一些行业，由于监管的复杂性，监管难度较大，为了建立高效、完整的监管体系，需要对不同的业务环节和业务部门实行分开监管，这样，同一部门内或不同部门的法定机构之间须相互配合，分工协作，才能实施有效监管。在陆上交通部门，监管机构是陆路交通管理局和公共交通理事会两个法定机构，在职能上，陆路交通管理局负责道路及交通设施的建设和管理、交通技术的推广应用，制定和执行各项交通政策，对交通系统企业的技术、安全标准实行监管；公共交通理事会则负责交通许可证的发放管理，制订交通服务的基本标准，制定汽车、地铁、轻轨的收费价格，并对各家企业的服务和价格进行监管。在电力部门，电力的生产与销售由能源市场管理局监管，而对发电企业的污染及环保的监管则由环境部下属的法定机构国民环境处(National Environment Agency)负责实施，两个监管机构的职能划分明确清楚，避免了监管上的重复和疏漏，保证了监管的有效实施。
