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特许经营制专题（一）
编者按：去年底，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确要求各地建立市政公用行业特许经营制度。现约请大岳咨询公司对市政公用行业政府特许经营的有关问题作简要分析。共4篇，本期刊登第一篇。
目前，在我国市政公用行业推行特许经营制度主要应实现下述目的：
1.吸收社会资金（包括外商投资）投资和建设市政公用行业，以解决目前政府财政性资金投入不足的问题，实现国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发展重点专项规划中对市政公用行业建设和发展的目标。
2.改革市政公用行业目前由国家投资，由政府或国有企业经营的单一模式，通过适当引入竞争机制、吸收社会资金和加强政府监管等手段，提高市政公用行业投资和运营的效率。
3.完善市政公用行业的价格形成机制或在价格调整不到位的情况下的补贴机制，为上述行业的融资和可持续发展创造条件。
4.完善政府对上述行业的管理体制，保护社会公众和投资者、经营者的利益。
5.改变目前部分地方政府在市政公用行业改革的过程中的不规范作法，防止国有资产的流失和对社会公共利益的侵害。
政府实施特许经营的法律依据是：
1）由于市政公用行业存在的自然垄断的性质和其涉及公共利益，根据目前国家的有关法律规定，政府必须对市政公用行业实施一定的管制，管制的内容包括市场准入、产品/服务质量管理等；
2）在市政公用行业，根据价格法律法规的规定，一般实行政府指导价或政府定价。
政府特许经营的形式和分类实践中，由于政府特许经营的实施环境、政策目标和其他影响因素的不同，特许经营具有不同的运作形式。政府在确定须采用的具体特许经营模式时，应对可选方案进行比较，综合考虑既定目标的实现程度和对政府和公共利益的影响，以实现政府和公众利益最大化。
对特许经营进行分类的首要标准是根据特许权取得人在特许权下的承担的责任和风险。
另一种有意义的分类标准是根据特许权取得人是否直接从最终用户取得销售收入。在某些情况下，政府特许经营涉及的是存量资产还是增量资产也是一分类标准。
根据特许权取得人在特许权下承担的责任和风险，政府特许经营可分为以下两大类：
A）特许权取得人承担投资和经营的双重责任和风险，此类特许经营的主要特征有：
——投资和经营的责任和风险均由特许权取得人承担
——特许权取得人负责与投资相关的资金筹集
——根据不同的情况，特许权取得人从政府或直接从最终用户取得经营收入
——此种类型的特许经营是比较彻底的一种引入竞争机制的改革模式，需要相应的政策环境的配合
——实践中属于此类特许经营的具体运作模式包括：
1.BOT
2.国有存量资产/股权的转让（包括上市）
3.合资/独资新建和经营市政公共设施等
B）特许权取得人仅承担经营风险，此类特许经营的主要特征包括：
——设施的投资与相应的资金筹集主要由政府负责，政府享有资产的所有权；
——政府将特定的市政公用资产在一定时间内委托给特许权取得人进行经营，特许权取得人或者取得管理费或直接从最终用户收取费用，但特许权取得人不负责设施的投资及相关资金筹措；
——此种类型的特许经营是引入竞争机制不彻底的改革模式，在实践中属于此类的具体运作形式包括市政公用行业经营性资产/非经营性资产（如市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护作业市场）的委托或租赁经营等。
在实践中，可能存在的复杂情况包括：
1）可能存在上述两种情况的混合形式，如特许权取得人主要承担经营风险，但同时负责与现有资产相关的资本投资如现存资产的改造投资等。
2）在同一市政公用行业的不同产业环节，政府可实施不同的特许经营模式。例如，在城市净水的生产环节可实施BOT或资产转让等模式，但在城市净水的输配环节，由于价格或政府补贴不到位或投资估算存在大的不确定性，城市供水管网可实行政府投资，但委托企业经营的模式。
选择上述何种特许经营方式主要取决于以下条件：
1）改革是否到位，能否补偿全部成本并提供合理的投资回报；如果价格的改革未到位或由于公共政策的缘故，政府不能实施完全市场化的价格，是否存在相应的财政补贴方案。
2）政府在市政公用行业实施特许经营须解决的问题，如
*解决投资资金缺乏或实现原有政府投资的变现；或
*改革目前的运营模式，提高投资和经营效率。
3）投资人能否对投资需求和相应的资金筹措方案进行合理的估计并有效地筹集资金。
4）政府是否有能力实施必要的管制。
5）市场准入的规定（对外商投资和民营投资）。
6）是否存在其他的重大投资风险。
根据目前中国的现状，部分市政公用行业或行业的具体环节具备实施A类的特许经营方式的条件，如城市净水和污水的生产环节、垃圾处理场、供热厂等。（稿件提供：大岳咨询公司咨询电话：010-88086760）
