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改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。十六大和十六届三中全会明确了国有资产管理体制改革的方向和原则，《企业国有资产监督管理暂行条例》规定了国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产监督管理的原则、主体和方式，规范了经营性国有资产监督管理。水利行业的国有资产，是经营性资产与非经营性资产相结合的准公益性资产，这类资产如何管理，是我们面对的重大课题。特殊法人制给我们有益的启示。
一、特殊法人制的概念
特殊法人制是不同于公司法规定的一般法人的治理方式，实行特殊法人制的机构或企业的组织及有关关系（治理结构、业务程序、财务等）不受或不完全受公司法或民法规范，而是根据针对该法人的特定法律或规定规范。特殊法人可以是公司，甚至是上市公司，但它们主要受专门法律规范，专门法律未规范的事项才受公司法规范。特殊法人通常是日本的称法，在英国被称为贸易基金，在欧洲大陆被称为特殊公司。
在发达市场经济国家，特殊法人制是国有单位的基本组织形式之一。发达市场经济国家中，国有资本在国民经济中的比重不大，主要分布在基础设施、公用事业和自然垄断部门，以及一些关系国防安全的战略产业。国有资本通常采取三种基本组织形式：国家行政单位、特殊法人和一般性公司。对于完全不能投入经营活动的国有资产，往往采取国家行政单位的组织方式；对于竞争性行业的国有资产，采取一般性公司形式，包括股份有限公司和有限责任公司，这类企业与普通公司没多大区别，只不过由政府或国有经济控股或参股而已，但比重很小。对于基础设施与公用设施领域的国有资本，情况比较特殊。这些领域的运营单位承担公益性任务，提供的产出属于非市场产出。正如美国经济学家沃尔夫指出：“同市场产出的效益——成本描述相比，非市场产出总的来说没有一个评价成绩的标准”，“非市场产出通常是一些中间产品……充其量是最终产品的‘代理’……间接的非市场产品对最终产品贡献的程度是难以捉摸和难以度量的”。这类社会组织很难从提供的服务获得直接收入，需要政府重点保护与扶持；另一方面，又能从事生产，创造价值，具备商业性。这类组织担负着公益性和商业性两种不同的使命，其活动具有公益性和经营性双重属性，往往社会效益显著，但自身的财务绩效较差，它是处于纯粹公益性与纯粹商业性之间的一种社会组织。
这种双重的社会使命，使得这类社会组织在从事它的活动中时刻都要兼顾社会的公益性和商业性两个方面的关系，在二者之间找到一个平衡点。在市场经济体制下，双重属性呈现出种种不同的作用状态：一是各自独立地在不同领域中的作用。例如，在同一个组织中，一些部门主要是具有公益性的活动；另一些部门则实现企业化运行方式。二是两种属性相互渗透、交融在一起发挥作用。例如，公益性目标和经营性目标得到兼顾。三是两种属性作用的互相排斥与矛盾，这在现实生活中是大量存在的。由于公益性与经营性结合程度不同，这类组织的管理模式不同。如果公益性资产和经营性资产在使用价值上能分开，应根据界定清楚的不同类型的资产，设定不同的管理体制；如果在使用价值上分不开，应采取特殊的管理模式。西方发达市场经济国家对于既有经济职能，还承担着社会职能，既有经营性目标，也有非经营性目标，既生产竞争性产品，又提供公共产品和公共服务的机构，往往实行特殊法人制。
二、特殊法人制的特点
发达市场经济国家特殊法人制具有以下特点：
（一）特殊法人除接受政府的社会管理之外，还要接受政府对企业经营的控制。一般法人企业与政府的关系比较简单，按照公司法和民法要求组建、运营、管理，照章纳税，追求利润最大化，政府只对占有股权行使其有限的权利，并对它进行社会管理，除此没有其他权利。而政府对其出资成立的特殊法人机构或企业进行管理要复杂得多，特殊法人机构或企业是政府社会经济职能的延伸，这些法人或企业既要遵守税法规定，又要保证成为政府实施经济调控的有力工具，在经营决策方面和人事管理上与政府保持一致，以维护机构或企业利益体现维护政府利益。因此，特殊法人与政府有非常密切的关系，其目标、业务范围是政府决定的，其事业和投资与政府财政及财政投融资有着密切的关系；每个特殊法人都有法定主管机构，通常为行业主管部门；政府对特殊法人的人事、业务范围、事业计划、投资、融资、财务预算和决算、劳动工资等都有程度不同的管理。由于其活动的基本目标是提供公共产品或公共服务，政府在要求法人独立核算、独立运作的同时，仍对法人的运营提供必要的财政支持，法人的偿债及融资能力主要不靠法人的资本金及净资产，而是靠政府的信用。
（二）特殊法人的基本活动范围是非竞争性领域。而一般法人尤其是私营的一般法人主要活跃在竞争性行业。实行特殊法人制的领域可以大致分为四类：①需要补贴的公共服务事业；
②采取特殊政策可以独立的事业；③需要巨额投资的战略性项目； ④赢利的自然垄断企业。
（三）特殊法人资产运行的目的是为国家经济与社会发展提供公共产品和公共服务，以保障国民经济与社会的健康发展。因此，特殊法人首先应考虑实现社会目标，次要才是经营目标。因此对特殊法人的业绩考核也不能按照一般法人的标准进行。而一般法人资产运行的目的只一个，就是追求利润最大化。
（四）发达市场经济国家特殊法人的设立经过立法机构的批准，而不是政府的权力能够决定的。这体现出立法机构对政府行业的制约，是法律对政府经济职能的具体化作出的承认或调整。而一般法人的设立，只要经过政府批准即可。尽管政府批准的依据仍然是立法机构制定的法律，但这与特殊法人的设立必须由立法机构直接批准并做出特殊的法律关系调整毕竟不一样。因此，在设立程序上，二者也不一样。
三、借鉴意义
水利行业的国有资产包括防洪设施等纯公益性资产、城市供水等经营性资产，但大量的是兼有公益性与经营性的准公益性资产。特别是综合性水利工程，既承担防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能，具有双重使命；既拥有为完成防洪、减淤、生态保护等纯公益性任务的非经营资产，又拥有发电、供水等经营性资产，还拥有有限使用权的水资源资产；综合性水利枢纽还有较强的自然垄断性；在使用价值上，各类资产是分不开的，从技术上具有不可分性。从综合性水利工程的属性来看，它比一般基础设施具有更强的基础性、外部性和公共产品性。
对于纯公益性国有资产，管理目标是最大限度地发挥公益型资产的作用，追求服务作用的最大化和服务的有效性；同时，要尽可能降低资产管理、运营和维护成本，以最小的支出获得最大的效益，应该采取非营利性组织的模式。对于经营性国有资产，以利润最大化为目标，应该采取企业形式。对于兼有公益性与经营性的国有资产，在实物形态上很难把哪一部分是纯公益性的、哪一部分是经营性的区别开来，而且在资产运营过程中也不易准确区别其社会效益和经济效益的比例，资产的运营进行管理的过程中，也存在着边界难以准确界定的问题。
这类以追求社会目标为首要任务、或主要以追求社会目标为首要任务的准公益性水利国有资产的运营，套用企业或事业模式的运用模式都不是十分适合的。如果采取一般竞争性企业的模式，由于其承担公益性任务，不具备同其他企业同等竞争条件，强迫其参与市场竞争必然会影响公共性任务的完成，即使给予补贴，对经济利润的追求会导致用公益支出补贴支撑经营性资产的运营。如果采取目前事业单位的模式，一方面目前有限的公共财政资源难以支撑全部公益支出补贴；一方面事业单位在制度上不容许单位追求自身经济利益，而在实践中，由于单位既有追求经济利益的手段，人员工资、福利，甚至就业等现实问题也迫使管理单位有追求经济利益现实要求，制度与实践组织间存在矛盾。由于很难从实物角度把这些综合性水利工程中的经营性国有资产与非经营性国有资产分割开来，综合性水利工程中的非经营性国有资产产生了多少经济效益和社会效益，经济利润中有多少是由于非经营性国有资产的存在产生的，公益任务支出的财政补贴应该如何准确计算，都是很难解决的难题，因此，将其经营性与非经营性资产分开管理很难实现。
针对准公益性水利资产的特殊性，要做出相应的制度安排。根据关于特殊法人制的分析，准公益性水利资产管理单位的组织形式应该实行特殊法人制。以提供公共产品或公共服务为基本目标，独立核算、独立运作，同时政府对其运营提供必要的财政支持，法人的偿债及融资能力主要不靠法人的资本金及净资产，而是靠政府的信用；政府管理、考核的重点，应是这些机构或企业提供的公共产品、公共服务的内容、质量、战略目标和成本费用，而不是或者首先不是利润和保值增值；由水利部门作为法定主管机构，在支持政企分开、独立经营的同时，政府会更多地介入其决策过程，不仅负责水资源调度等社会公共管理，对其人事、业务范围、事业计划、投资、融资、财务预算和决算、劳动工资等也进行监管。（水利部发展研究中心《参阅报告》）
