 |
——建立城市公用事业特许经营制度体系
一、要有压力、要有紧迫感
城市是国民经济发展和社会文明进步的重要载体，城市化进程已经成为当今世界的全球性发展趋势，对加快城市公用事业发展形成了巨大压力。据联合国人居署2005年《应对世界城市化带来的挑战》年度报告统计，上个世纪50年代，全世界有1/3的人口居住在城市；而在50年后的今天，城市人口的比例已经增至1/2，随着全球经济的持续增长特别是以中国为代表的第三世界经济的迅猛发展，在未来一段时间这一趋势还将继续保持下去，预计到2050年世界城市人口将达到60亿，占全球人口的2/3。
改革开放20多年来，我国经济发展和社会进步取得了令全世界瞩目的巨大成就。工业、农业、金融、外贸、交通、能源等国民经济各方面都取得了长足的进步和可喜的成绩。2005年我国国内生产总值（GDP）突破18万亿元，财政收入超过了3万亿元。外贸进出口总额位居世界第三，外商直接投资位居世界第二，国家外汇储备位居世界第一。我国GDP在世界的排名已经上升到世界前五位，一跃成为世界第五大经济体。
随着经济的迅速发展，我国城市化水平在20多年的时间里，平均以每年近1个百分点的速度在增长，从1978年的17.9％上升到2005年的41.8％，从1978年的2亿多人口城市人口增加到2005年的5亿多城市人口，这在人类发展的历史上、在全球范围内都是了不起的巨大成就。 未来的15年仍然是我国城市化快速发展的重要阶段，按平均每年提高1个百分点计算，到2020年我国城市化的水平将达到58％左右，全国总人口为14.7亿，，农村人口为6.3亿，城市人口将达到8.4亿。发达国家实现城市化（从30％提高到70％），日本用了70年时间，美国用了100年时间，英国用了200年时间，中国的城市化进程将大大缩短时间周期，同时也面临着巨大的挑战和前所未有的压力。
我国城市化进程的快速发展对城市公用事业提出的巨大挑战和巨大压力。我国城市化进程处在快速发展时期，人口将迅速向城市地区转移、产业将在城市地区的迅速集聚，必然对城市公用事业的发展提出巨大的市场需求，对城市公用事业所提供的产品数量和服务质量提出更高的要求。能不能满足城市化迅速发展的需要，能不能使城市公用事业与经济社会协调发展，能不能为城市居民提供一个安全、方便和高效的公用事业服务体系，是我国城市化进程当中不可回避的重大而现实的问题和十分艰巨的任务。
二、用科学发展观，构建制度体系
建立和完善城市市政公用事业特许经营制度，要以科学发展观为指导，充分发挥社会主义市场经济机制配置资源的基础作用，调动社会和市场各方主体投资、建设、经营、维护和管理排水事业的积极性；以灵活高效的特许经营方式为核心，不拘一格地采取多种灵活和务实高效的特许经营方式，实现国有资产发挥更大的效益，进一步加快城市市政公用事业的发展，为城市经济发展和社会进步提供设施条件和基础服务的保障；以建立市场公平竞争秩序为手段，坚持市场公平竞争原则，公平维护市场的准入和退出规则，切实保护投资者、经营者、使用者、管理者各自应有的权利，履行法律规定的应尽义务，保证城市排水设施安全、水产业化运行安全和城市安全；以加快相关配套改革为动力，进一步推进城市市政公用事业税费改革、市场多元和股权多元改革、经营管理方式改革、价格调整机制改革、政府监管机制改革等工作，为市政公用事业实行特许经营提供政策支撑和法律保障；以最大限度地满足城市居民和城市建设对排水事业发展需要为目的，努力实现政府制定的城市市政公用事业发展规划的全面落实，满足城市化进程迅速发展的需要，不断提高市政公用事业的技术含量和服务的质量水平，保障城市市政公用事业和城市经济社会的全面、协调和可持续发展。
实行城市公用事业特许经营制度没有现成经验，根据各地丰富实践和取得的宝贵经验，公用事业特许经营制度的基本框架，应当用科学发展观统领制度体系建设的全过程，按照政府主导、市场调控、企业运做、公众参与的原则，由七个主要部分组成，这七个部分相互联系，相互依托，相互促进，是一个有机联系的整体，如下图所示：
（一）工作组织体系
工作组织体系，是指在市委市政府的统一领导下，由政府主管部门、相关业务部门、承租运营企业、政府相关事业机构、执法监督机构、社会组织（社会舆论）等，共同构成分工明确、协调一致、运行高效的组织体系，为实行特许经营提供组织保障。
1.成立城市政府特许经营管理委员会，由市政府分管市长担任委员会主席；由市级各职能部门（如建委、市政局、规划局、环保局、物价局、劳动局、国资局等）负责同志担任委员。特许经营管理委员会内设办公室，作为常设办事机构，由建委分管主任担任办公室主任，与相关处室合署办公，一套人马，两块牌子。
2.委员会主要职能是，负责确定和审批全市实行特许经营的公用事业项目，价格调控，和公用设施资产等监管工作，委员会的工作机制是定期和不定期的联席会议制度，对公用设施实行特许经营工作中的重大问题进行协商，并形成决议，议而不决的问题报请市政府批准。
3.委员会办公室主要职能，负责落实委员会决定的各项工作，重点做好各部门之间的工作协调，对特许经营情况进行监督，向委员会提出工作报告和工作建议。
4.政府有关部门、委员会各成员单位（建设部门、物价部门、规划部门、国资部门、劳动部门等）按照各自的职能分工，切实抓好价格监督、企业运营监督、生产安全监督等政府监管工作。
5.承租企业要严格履行合同规定的内容和各项承诺，切实保证生产的产品和服务达到质量标准的要求，按照监管部门的要求及时提供企业安全运营的情况和有关信息，自觉接受政府主管部门对企业运营生产情况特别是安全和质量的检查。
6.社会组织包括协会学会，特别是新闻媒体充分发挥社会监督作用，深入研究存在的问题，及时披露公用设施实行特许经营过程中存在的问题，使公用设施特许经营质量和安全始终处于社会舆论和社会公众的监督之下。
（二）经营权特许体系
经营权特许体系，是指梳理并确定实行特许经营的公用事业项目，坚持社会公开竞争选择承租企业的原则，实现排水设施项目在特许经营权的发租、取得、终止、退出等过程中的公开、公平和公正，为采用灵活高效的特许经营形式，提供公平的有序的市场制度保障。
1.城市市政公用事业主管部门首先应当将全市市政公用事业项目按设施功能和区域进行分类，将公用事业设施划分为若干个经营项目，并根据公益性、准公益性和经营性的不同特点，制订实行特许经营的项目预案；
2.实行特许经营的市政公用事业项目方案应当经特许经营管委会审查后报政府批准，并由政府（或排水特许经营管理委员会）确定实行特许经营的经营方式、项目招商标的和条件、以及监督管理层级；
3.经营权发租实行社会公开竞标方式进行。除政府允许邀请企业承租承建的例外，其它实行特许经营的项目原则上都要进行社会公开竞标，以维护市场的公平秩序，但要防止过高的竞争标的价。
4.政府对获得特许经营项目的承租（承建）企业，要通过颁发授权证书的形式授予其特许经营权，并通过新闻媒体等向社会公告。
5.政府与承租（承建）企业签订特许经营项目合同。承租（承建）企业更多地是追求企业和市场利益，而政府必须维护社会利益和公众利益，明确和保护双方权益必须通过合同体现。而详尽和完备的合同是保障双方权益的法律基础。
6.特许经营项目经营期限合同期满、和承租（承建）企业不能履行合同，政府认为有必须终止合同的，政府应当及时收回排水设施项目的特许经营权，重新寻找、招商、和确认新的合作伙伴。
（三）安全保障体系
安全保障体系，是指建立国有公用设施资产安全和设施运行安全的制度规定和政策措施，通过采用行政手段、经济手段和法律手段等，为城市公用设施资产安全、运营安全和城市安全。
1.树立安全意识。公用事业的运行安全关系到公共安全和社会稳定，公用设施的运行安全更直接涉及到人民群众的生产和生活，涉及到城市安全和城市生态的安全，承租企业和企业职工要牢固树立安全生产的意识，把做好安全工作列入本职工作的内容之一。
2.建立安全制度。承租企业要建立生产、供应和服务的安全生产制度，明确各方的安全责任，建立定期检查，定期巡查，定期维护设施等规定，加强对职工的安全生产知识和技能教育，制定鼓励措施，调动职工安全生产的积极性，把安全生产的责任落实到每一个环节和每一位职工。
3.规定合同内容。安全责任要通过法定形式予以明确，政府与承租企业在签定特许经营合同时，要将设施安全生产、产品供应和服务的内容明确写入合同。合同中要明确规定承租企业安全责任和义务，以及由于安全事故必然承担带来的风险责任，使之成为政府监管的重要依据。
4.政府监督到位。政府监管政府要切实加强对承租企业生产运营和作业的安全监管，采用现代化手段和措施，监督企业建立和完善各项安全保障制度，严格执行安全操作规程，注意发挥社会公众对承租企业安全生产的监督，确保生产、供应和服务的连续性和稳定性。
5．必要安全设备。承租企业必须按照安全生产的需要和有关安全设施配备的规定要求，购置和安装必要的安全设施，并对安全设施定期检查，保证安全设备的运转正常，为安全生产提供基本的设备条件保障。
6.做好应急预案。政府排水监管政府和承租企业都要制定安全生产紧急情况应对工作预案。建立起务实有效的安全预警和应急救援工作机制。需要在特殊情况下临时接管的公用设施项目，要报上一级主管部门批准，迅速启动应急预案，必要时可由上一级主管部门组织跨区域的技术力量，为临时接管提供技术和行政保障。
（四）政府监管体系
政府监管体系，是指政府要履行公用设施资产与运营监管的职责，建立监管工作机制，对公用设施特许经营的市场准入、项目运营、设施安全、价格调控进行必要的监督管理，切实保障社会公众的利益，为实行特许经营提供必要和高效的监督保障。
1．市场秩序监管
市场准入退出都是公用设施特许经营的重要环境，要按照国家和地方有关法律法规的规定，坚持公开、公平、公正的原则，制定市场准入条件和退出条件，规定市场秩序，严格操作规程，完善项目竞标制度，营造良好的市场竞争环境。
2．合同签订监管
排水项目特许经营合同是重要的行政合同，政府同承租企业必须签定项目的特许经营合同。服务内容、范围、质量和标准，服务期限、价格调整程序、安全保障措施等都是合同中的必须条款。合同是政府与承租企业之间权利义务的法律文件。既是双方权利的法律保障，也是双方义务的法律凭据。代表公众利益、代表公共资源、代表国有资产的政府一方对待合同工作必须十分慎重。
3．服务质量监管
产品和服务质量的监管是政府监管的重要内容。政府监管政府要按照有关行业产品和服务质量标准的要求，建立行业产品和服务质量的检查监测制度，对承租企业提供的产品和服务质量进行定点、定时的检查和监测，监测检查结果要报送上一级主管部门。发现质量问题要提出整改意见，并监督企业限期整改。
4．信息发布监管
政府监管部门要尊重社会公众的知情权，鼓励社会公众参与监督。要建立畅通的信息交流渠道，完善社会公众咨询和监督机制，以及将产品和服务的质量检查、监测结果和整改发问以适当方式向社会公布，让社会公众及时了解有关信息，使特许经营排水项目处于社会监督之下。
5．资产安全监管
一方面政府监管部门要对承租企业的安全生产进行监督，保障运营产品和服务的质量和标准；另一方面政府监管部门还要对国有资产和公共资源进行安全监管。企业改革改制，要正确处理改革、发展、稳定的关系，统筹兼顾职工、企业、国家利益。按照国务院办公厅转发的《国资委关于规范国有企业改制工作意见》要求，精心制定改制方案，确保国有资产不流失和不侵害企业职工的合法权益。
6．运营成本监管
公用设施运营成本监管是合理确定价格促进企业提高科技含量和运营效率的重要手段。政府监管部门要配合物价管理部门加快城市公用事业价格改革，形成科学合理的价格形成机制。建立健全成本约束机制，激励经营者和承租者改革技术、开源节流，降低成本。建立公用事业行业产品和服务成本定期监审制度，掌握承租企业的经营成本状况，制定和调整价格提供基础依据，防止成本和价格的不合理上涨。
（五）价格调控体系
价格调控体系，是指贯彻“补偿成本、依法纳税、合理收益、节约资源、促进发展”的原则，形成科学合理的价格形成、调整和控制的工作机制和体系，充分发挥市场配置资源和政府对经济的宏观调控的双重作用。
1．企业提出要求
由于社会平均成本的变化，尤其是能源、原材料、工资水平的上涨，增加了承租企业运营成本，企业根据实际情况可以提出调整产品和服务价格的要求。
2．中介提出方案
社会中介组织按照国家和地方价格管理的有关规定，在科学测算的基础上提出价格调整预案。这个预案是根据收支平衡原则，充分考虑社会平均价格上涨、行业服务平均价格、产品和服务的变化、经营形势的变化、国家和地方税收等因素，在经过全面、准确和详尽的测算基础上提出。
3．社会公众听证
方案的提出后，要经过社会听证，广泛听取社会各界人士的意见，充分考虑社会公众的承受能力，平衡企业和社会公众等各方面的利益，对弱势群体和家庭要采取相应的补助措施。
4．政府决定价格
这是重要原则，也是重要工作机制。公用设施所提供的产品和服务直接关系到社会公众利益，且属于自然垄断性行业，其产品和服务的价格必须由政府控制和决定。
（六）法规支持体系
法规支撑体系，是指公用设施在实行特许经营的过程中，行政管理的依据、程序、条件、时限等要合法，政府、企业和社会公众的行为必须符合法律规范，并得到法律的保护，为公用设施实行特许经营提供法律保障。
1．法律法规建设
在国家法律法规的基础上，地方人大应当加快城市公用事业立法工作，制订立法计划，尽快出台《城市公用事业特许经营条例》，为公用设施实行特许经营监督和管理提供法律依据，为市场公平竞争、国有资产安全、运营安全、价格调控、服务质量等提供法律保障。
2．政府制订管理办法
城市政府要根据国家和地方法律法规的规定，结合地方实际情况，就公用设施特许经营中的相关监督和管理，制订实施性的管理办法和规定，以及加强公用设施特许经营管理的规范性文件。
3．加强执法检查。
加强公用设施执法队伍的建设，要充实力量，定期培训，提升执法的装备水平，制订执法检查工作的制度和方案，对公用设施实施特许经营项目执法情况进行严格检查，发现问题及时依法严肃处理。
4．营造法制氛围。
公用设施特许经营是一个新的事务，公用事业项目实法律法规更是新的立法工作和法律知识，要通过多种渠道向社会公众和企业，向市场各方主体广泛宣传相关的法律法规，增强市场各方主体和社会公众执行法律法规的自觉性，维护法律法规的严肃性和权威性，为法律法规的实施创造一个良好的法制份氛围。
5．鼓励社会参与监督。
要将公用设施特许经营项目执法情况，置于社会公众的广泛监督之下。通过法制宣传，把法律武器交给社会公众，把群众的自觉维权行动的积极性，变成承租企业自觉执法的外在压力，并同政府执法机构配合，使公用设施实行特许经营项目切实做到严格执法，违法必究。
（七）经营仲裁体系
在公用设施实行特许经营过程中，政府与承租（承建）企业之间发生的纠纷和意见不一致的问题，应当建立经营仲裁体系妥善加以解决。根据我国国情和法律规定，行政复议和行政诉讼是解决特许经营过程中纠纷的主要机制和主要渠道。它可以有效地及时化解经营中出现的问题和矛盾，为双方或多方提供可信的和权威的仲裁决定，为公用设施的安全运营和健康发展，提供必要的制度缓冲和保障。
1．提起行政复议。
当承租（承建）企业在经营过程中对政府做出的行政行为或决定，发生纠纷和有意见不一致时，承租（承建）企业可就政府主管部门做出的决定或行政行为向向一级主管部门或当地政府提起行政复议，也可直接向人民法院提起行政诉讼。
2．受理行政复议。
行政机关在接到行政复议，人民法院在接到行政诉讼，要在法定时期内做出受理或不受理的决定，并告之行政复议或行政诉讼申请人。
3．举行公开听证。
行政机关在受理行政复议，人民法院在受理行政诉讼后要对复议案件和诉讼案件进行调查，被调查的行政机关要如实提供要求的相关资料和相关情况。必要时进行时公开听证，听取双方及相关部门申诉客观主张和意见。
4．做出复议决定
根据国家和地方法律法规，在调查、听证等工作基础上，行政机关对行政复议，人民法院对行政诉讼，就原政府主管部门决定做出维持、变更、撤消的行政复议决定或行政诉讼判决。决定或判决是依法做出的仲裁结果，具有法律效力。
5．再次复议申请
承租（承建）企业对行政复议决定不服的，承租（承建）企业对行政诉讼决定不服的，可根据行政复议法和行政诉讼法的规定继续向上一管理部门或政府，也可以向上一级人民法院再次提起行政复议或行政诉讼的申请（笔者单位：建设部政策法规司副司长，办公电话010-58933658）。
![亚洲最大规模污水处理厂在上海建成投运[组图]](http://www1.h2o-china.com/news/upfile/200810/24151223626780.jpg)
