——特许经营要抓住合同这个核心
作者：徐宗威
发表时间：2006-2-14
2000年前后，中央决定进一步加快国企改革和调整国有资产布局，建设部提出加快城市市政公用事业改革及实行特许经营的指导意见和办法。随后城市的供水、燃气、公交、绿化等市政公用事业改革有了比较快的发展，并取得了实质性的进展。但在调研中发现，一些地方的工作中还存在着不少问题，需要进一步研究解决。
一、不能期望搞一揽子的改革方案。
市政公用事业改革问题要分别研究，分别提出相应的改革措施和意见。不能指望用一揽子的方案来解决。为什么这么说？因为城市公用事业改革是个大概念，更是个笼统的概念，她包含了多层面的改革内容。这些层面的改革相互联系，但又相互区别，放在一些即说不清楚，也很难推动改革的深入。有哪些层面的改革？至少有四个层面：
第一，是“政企分开”层面的改革。主要解决政府的职能问题，包括改革后政府对市场的监管。过去政府干了企业的事，企业干了政府的事，公用事业是干不好的。政府是建立市场秩序的，也是维护市场秩序的，而不是城市公用事业产品和服务的直接生产者和服务者。继续保障财政投入、加强价格监督和市场监管，是“政企分开”后政府需要继续做好的工作。这个层面的问题不解决，其它层面的问题无从谈起。
第二，是“企业改制”层面的改革。市政公用事业企业过去很多是国企，当然还有相当部分是国有的事业单位。这个层面的改革任务主要是事改企和在企业建立现代企业制度，解决好国有资产的评估保值、职工的身份置换、医保养老等问题，提高企业在市场的竞争力。保留事业单位身份的公用事业单位也要改革，讲成本，讲效率，讲服务，讲质量，形成活力和竞争力。
第三，是“市场多元”层面的改革。她主要解决公用事业市场主体的多元化和企业股份的多元化。就是说城市的市政公用事业不能只是由政府投资和政府兴办了。内资可以干，外资也可以干。国企可以干，民营企业和其它社会组织和个人都可以干。
第四，是“经营方式”层面的改革，她主要解决国有资产和公共资源如何采取更加有效的经营和运作方式的问题，比如各地已经在作的BOT、TOT等项目运作方式，或者是采取委托、承包、租赁等特许经营的方式，都是城市市政公用项目的运作和经营方式的改革成果，经营方式的改革是市政公用事业改革的一个重要内容。经营方式的改革要坚持的是资产必须姓“公”，公共资源必须在政府的控制之下，不能搞几年资源和资产改姓“私”了那不行。
这四个层面的改革不能放在一起讲，因为每个层面的改革的中心任务和改革的难点、要采取的政策措施是不相同的，各地要结合实际把自己的工作重点放在首先需要解决的改革层面上，逐步推进地方的市政公用事业改革，几个层面的改革放在一起讲很可能会误事。
二、监管要研究行政措施，更要研究市场办法。
市政公用事业改革，政府要加强监管，这是完全正确的。增加监管机构、增加编制，如果能办到我也赞成，但这可能性有多大？加强监管的出路还是要按照“三个代表”重要思想的要求，研究新的监管机制和办法。特别要研究用市场的机制和市场的办法，来解决改革后的市政公用事业监管问题。什么是市场的机制和市场的办法？很多，我只能讲一些原则的办法。
第一，企业改制建立现代企业制度就是一个好的市场办法。马鞍山市燃气企业改制以后，从过去的连成本都不讲，到现在的讲成本讲效益。服务态度从过去的“以我为主”，客户家出问题我想啥时候去就啥时候去；到现在的“以客为主”，只要客户有要求，随叫随到，而且提供最优的服务。企业改制后形成了企业内部的监督和奖励机制。这比你政府去监管不是强多了吗？
第二，市场投资主体多元和股权多元也是一个好的市场办法。多元以后，在市政公用事业行业内的不同的股权利益集团之间会自然地形成互相监督的机制。因为大家都担心自己的资产使用、效益和安全，能不能得到预期的效益。如果公司股票上市，那监督的人就更多了，因为全体股民都会对公司的运营情况进行监督和提出改进经营的意见。
第三，特许经营权实行投标竞标也是一个好的市场办法。不要不加选择地就把某一项城市公用事业特许经营权委托给一个公司，更不能把委托的期限定得过长。市场的办法应当是采取招标竞标，尤其是中小规模的项目，比如水面、绿地的维护和街道清的扫，一、两年就可以搞一次竞标，干得好的，群众满意的，就可以让他继续干，相反就可以换一家干。在这样的形势下，城市公用事业项目的承租方为了和政府续签合同，他也会千方百计地把公用产品和服务做好。
第四，社会舆论监督也是一个好的市场办法。要充分发挥新闻舆论的监督作用，及时地发现和暴露公用事业项目运营中存在的问题；另一方面要发挥群众的监督作用。泉州市自来水厂实行特许经营以后，按合同约定每天通过电视等媒体向社会公布水质等情况，天天都处于群众的监督之下。你说这比政府每天派人去检查效果不是好得多吗。
第五，签订一个好的市政公用事业项目合同，并得到切实执行也是个市场办法。市场经济就是法制经济，市政公用事业市场中的各方权利和义务必须通过法律形式得到保障。这个问题放在下面说。市场的办法很多，需要靠地方在实际工作中去探索和研究，虽然一开始会费些力气，但都是治本的办法。
三、实行特许经营要抓住合同这个核心。
特许经营正在逐渐成为地方市政公用事业经营方式改革的一个主要和重要的手段。但是由于忽视了合同工作，忽视了全面、详尽、缜密、艰苦的合同谈判，给工作带来了诸多的被动，甚至造成无法挽回的损失。
第一，经营和管理市政公用事业项目的双方（有时是更多方）的全部的权利和义务都必须通过合同的形式表达出来。合同是约束双方的法律凭据。一定要注意是全部的权利和义务，而不是部分的权利和义务。既然是全部的权利和义务，作为代表群众利益、代表公共资源、代表国有资产的一方，对待合同就必须十分的慎重。绝为可草率签字，给日后发生的争执和和问题带来难以解决的隐患。
第二，城市公用事业项目千差万别，合同内容和条款一定也是千差万别的。因为城市公用事业项目的所在地点不一样，规模不一样，折旧不一样，职工情况不一样，服务区域不一样，当地政府意图不一样，承租企业诉求不一样，等等。所以不可能用一种固定的合同模式或固定的合同条款能够套得进去。如果能套进去那一定是不符合当地实际的。任何一项特许经营项目的合同都必须量体裁衣，做过细的工作，一个项目合同只能适合一件衣服。只讲原则不行，签订的合同如果还可以拿到别的地方去用，那这个合同就是失败的。有的地方城市公用项目委托年限搞到70年，有些承租人和政府合同签了没有半年就要涨价，有些地方的承租人拒绝主管部门去厂监督检查等等，都是合同考虑不慎之过。
第三，特许经营合同原本就不是一个平等合同。现在有些地方在和承租方签订合同的时候，总感觉不是理直气壮，好像只能谈两个平等主体的合作条件，作为不平等主体的要求不敢张口，似乎认为在市场经济条件下不应该不平等。这是大错特错。
特许经营合同是行政合同，政府既是相对人，又是管理人。从相对人来讲，合同一定是双方意愿一致表达和共同的承诺，需要双方共同来履行各自的权利和义务；从管理人来讲，合同是执行公共资源国有资产管理，维护社会公共利益，是履行政府职责，作为政府一方还拥有选择权、监督权、变更权、终止权，甚至是仲裁权。
所以从管理人讲，政府和承租方是不平等关系，行政合同也是不平等合同。所谓不平等，就是要求地方要行使好你的公共权力，特别是监督权、变更权和终止权，要理直气壮地提出监督和管理的要求，任何的退缩都是对公共资源和国有资产的损失，也会削弱政府的公共管理职能，直接威胁到公用事业项目的运营安全和社会公众利益。（笔者单位：建设部政策法规司副司长）
