——美国30年水排放标准的立法辩论引发的思考
郑晓宇
在1972年以前，美国《联邦水污染控制法》主要采用以水质标准为主的管理方法控制水污染。由于这种方法只是着眼于个别水体的环境目标，具有迟缓、复杂、各地标准千差万别等缺点。
1972年，美国国会以一项名为《清洁水法》的修正案对它做了大幅度修订。在立法辩论期间，美国国会虽然就削减国家水体污染物水平的目标达成一致，但是就如何实现该目标、是否有必要制定基于技术的国家水排放法规方面，争论尤其激烈。
争论的焦点当时主要集中在如下5个方面：
首先，一部分国会议员认为，如果根据水质的不同而制定不同的排放标准，一些州可能会为了吸引工业投资和保证本州的经济增长，制定比其他州更为宽松的标准。而其他标准严格的州看到邻州制定宽松的标准后，可能会迫于“经济压力”而降低其污染控制要求，这样不利于全国的水污染控制。如果对每种行业都制定全国惟一的、基于行业最佳可得技术污染物排放标准，就能消除这种现象。
第二，如果只靠水质标准来保护水质量，各州用自己的方式管理水体，可能出现污染物的排放负荷达到接受水体功能（如休闲、渔业）所允许的最大水平的情况。有些议员认为，在这种情况下，当出现未预料到的因素（如新污染负荷增加、水体状况异常改变等）时，这些水体将面临严峻的环境风险或损害。如果通过要求工业企业遵循基于经济和技术上最佳可得技术的排放限值，提供更多的污染控制手段，以达到受纳水体的水质要求，这样可保护水体抵御这些突发事件的影响，提供支持工业和经济发展的额外环境容量。
第三，在20世纪70年代，关于污染物对人体健康和环境影响的科学认识有限，水污染物对人体健康和环境影响要研究清楚需要花费相当长的时间，而且各州要采纳这些研究结果、制定自己的水质量标准将需要更多的时间。因此，为了尽快对水污染物进行控制，惟一现实可行的办法就是制定基于现有处理技术的联邦排放法规。这样，不仅标准能及时出台，并且还可以控制比水质标准规定种类更多的污染物。
第四，一些国会议员担心，基于水质的标准中规定的污染物允许水平，忽略了污染物之间的交互作用。这些交互作用对环境的影响可能是负面的或者是正面的。如果是负面的，即便每种污染物都能达到环境质量标准要求，也不能保证达到对应的水体功能。但是，通过实施基于处理技术的排放标准，可以在一定程度上缓解这一问题。因为基于处理技术的排放标准，可以同时控制多种污染物的排放。
第五，有关间接排放方面的考虑，如工业污水排放到公共污水处理厂，由于公共污水处理厂不能保证所有的污染物都能得到去除；同时，工业污染物通过管道输送到污水处理厂过程中，某些污染物可能通过管道或渗透到地下水中或溢流排放；此外，一些工业污染物经过处理之后进入污泥，这些污泥经过土地利用后，污染物又会进入环境中。因此，通过基于技术的排放标准，可以在工业污染间接排放之前控制住这些污染物。
然而，这种基于处理技术而制定的排放标准，其缺陷是显而易见的。首先，由于排放标准制定的依据是目前技术上可得、经济上可行的最佳控制技术，因此这种排放标准并不能确保水体一定会达到相应的水质要求。其次，以技术为基础的排放标准是否能真正激励新型处理技术或工艺的发展和改进，以降低污染物的排放，值得商榷。第三，由于基于技术的标准未与实际的健康和环境影响挂钩，在某些条件下，可能蜕变成为了控制而控制。由于实行全国统一排放标准，一方面，在那些环境容量较大的地方实行该标准，造成不必要的处理成本浪费；另一方面，在环境敏感区域，即便完全达标，也达不到相应的环境功能要求。
1972年美国最终通过的《清洁水法》反映了基于技术制定的标准（如排放指南与标准等）和早期立法中基于水质的控制方法之间的微妙平衡。即联邦统一实施基于技术的排放标准，包括：（直接）排放指南与标准、预处理标准和新源执行标准，也统称为“国家清洁水工业法规”，通过国家消除污染物排放系统许可制度来实施。而州、地方则在实施统一的排放标准后水质无法达到功能要求情况下，制定基于水质的控制措施，例如在环境敏感区确立日最大污染总负荷。
根据《清洁水法》的要求，美国环保局从1973年到现在陆续制定了53个行业的水污染物排放标准。根据技术水平、达标期限、控制污染物类型等不同，这些标准又分为目前可得的最佳实用技术、经济上可行最佳可得技术、最佳常规污染物控制技术以及最佳示范技术等。
虽然基于技术的排放标准存在一些缺陷，但自1972年通过《清洁水法》30多年来，美国水体的水质却得到了明显的改善。据美国环保局统计，通过污染物排放系统许可证制度，年削减污染物达3.17亿吨，其中包括45万吨的有毒污染物。目前，超过70％的河流、68％的海湾以及60％的湖泊已达到相应的水质功能。
美国在水排放标准制定方面的立法辩论将给我国制订水污染物排放标准时提供借鉴和思考。
（中国环境报 作者单位：中国环境科学研究院环境标准研究所）议员认为，如果根据水质的不同而制定不同的排放标准，一些州可能会为了吸引工业投资和保证本州的经济增长，制定比其他州更为宽松的标准。而其他标准严格的州看到邻州制定宽松的标准后，可能会迫于“经济压力”而降低其污染控制要求，这样不利于全国的水污染控制。如果对每种行业都制定全国惟一的、基于行业最佳可得技术污染物排放标准，就能消除这种现象。
第二，如果只靠水质标准来保护水质量，各州用自己的方式管理水体，可能出现污染物的排放负荷达到接受水体功能（如休闲、渔业）所允许的最大水平的情况。有些议员认为，在这种情况下，当出现未预料到的因素（如新污染负荷增加、水体状况异常改变等）时，这些水体将面临严峻的环境风险或损害。如果通过要求工业企业遵循基于经济和技术上最佳可得技术的排放限值，提供更多的污染控制手段，以达到受纳水体的水质要求，这样可保护水体抵御这些突发事件的影响，提供支持工业和经济发展的额外环境容量。
第三，在20世纪70年代，关于污染物对人体健康和环境影响的科学认识有限，水污染物对人体健康和环境影响要研究清楚需要花费相当长的时间，而且各州要采纳这些研究结果、制定自己的水质量标准将需要更多的时间。因此，为了尽快对水污染物进行控制，惟一现实可行的办法就是制定基于现有处理技术的联邦排放法规。这样，不仅标准能及时出台，并且还可以控制比水质标准规定种类更多的污染物。
第四，一些国会议员担心，基于水质的标准中规定的污染物允许水平，忽略了污染物之间的交互作用。这些交互作用对环境的影响可能是负面的或者是正面的。如果是负面的，即便每种污染物都能达到环境质量标准要求，也不能保证达到对应的水体功能。但是，通过实施基于处理技术的排放标准，可以在一定程度上缓解这一问题。因为基于处理技术的排放标准，可以同时控制多种污染物的排放。
第五，有关间接排放方面的考虑，如工业污水排放到公共污水处理厂，由于公共污水处理厂不能保证所有的污染物都能得到去除；同时，工业污染物通过管道输送到污水处理厂过程中，某些污染物可能通过管道或渗透到地下水中或溢流排放；此外，一些工业污染物经过处理之后进入污泥，这些污泥经过土地利用后，污染物又会进入环境中。因此，通过基于技术的排放标准，可以在工业污染间接排放之前控制住这些污染物。
然而，这种基于处理技术而制定的排放标准，其缺陷是显而易见的。首先，由于排放标准制定的依据是目前技术上可得、经济上可行的最佳控制技术，因此这种排放标准并不能确保水体一定会达到相应的水质要求。其次，以技术为基础的排放标准是否能真正激励新型处理技术或工艺的发展和改进，以降低污染物的排放，值得商榷。第三，由于基于技术的标准未与实际的健康和环境影响挂钩，在某些条件下，可能蜕变成为了控制而控制。由于实行全国统一排放标准，一方面，在那些环境容量较大的地方实行该标准，造成不必要的处理成本浪费；另一方面，在环境敏感区域，即便完全达标，也达不到相应的环境功能要求。
1972年美国最终通过的《清洁水法》反映了基于技术制定的标准（如排放指南与标准等）和早期立法中基于水质的控制方法之间的微妙平衡。即联邦统一实施基于技术的排放标准，包括：（直接）排放指南与标准、预处理标准和新源执行标准，也统称为“国家清洁水工业法规”，通过国家消除污染物排放系统许可制度来实施。而州、地方则在实施统一的排放标准后水质无法达到功能要求情况下，制定基于水质的控制措施，例如在环境敏感区确立日最大污染总负荷。
根据《清洁水法》的要求，美国环保局从1973年到现在陆续制定了53
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