随着我国社会经济的快速发展和城市化进程的加快，对基础设施的需求已经大大超出了政府财政预算所能承受的极限。根据联合国的推荐标准， 发展中国家城市基础设施建设投资应占GDP的3%-5%，而我国到“十五”才刚刚突破2%，资金投入不足造成的基础设施数量短缺严重制约了社会经济发展。因此，打破投融资传统模式体制，实现投资主体多元化，从资金来源和使用效率两方面进行改进。
非政府投资主体参与基础设施建设的必要性和可行性
根据2006年国家统计局公布数据，我国城市人均道路面积10.6平方米，每万人拥有公共交通车辆8.71标台，人均日生活用水量189.8升，污水处理率57%，燃气普及率76.1%，人均拥有绿地面积7.94平方米。在国际间的横向比较中，我国目前城市基础设施供给还未达到一些发达国家城市1980年代初的水平。长期以来，我国基础设施建设实行政府垄断运作模式，由于投资主体单一，政府有限的预算资金与大量基础设施建设需求相比严重不足。在政府财政投资不足，大量银行贷款又会造成政府财政长期或有负债，从而产生金融风险的情况下，寻求其他融资渠道是理智的选择。
公私合作模式在基础设施建设中的应用
公私合作模式(Public-Private Partnerships， PPP)，最早起源1970年代的美国，倡导政府与私人组织之间的合作，通过彼此间的资源整合和重新分配，提高资源的使用效率，并通过彼此间权力和利益共享形成“双赢”。从英国和美国PPP模式的发展来看，政府主动寻求与私人部门的合作成为1980年代以来的趋势。
PPP模式是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，目的是为了利用私人部门的资金和技术，提供传统上由公共部门提供的项目产品或服务。因此，PPP模式是一种融合基础设施项目中的各种风险和体现风险分配思想有效的框架体系，体现了Ahwireng和Mokgohlwa提出的风险分配原则，即风险分配给能够以最小成本控制的一方，并且各方承担的风险与获得的收益相匹配，使项目的总成本最小化。
在PPP模式的应用上，根据不同基础设施项目的特点，PPP模式可以有多种实施方式，例如BOT、TOT、BOOT、DBFO、ABS和PFI等都属于PPP范畴。无论在发达国家还是发展中国家，PPP模式在交通、电力、供水、废弃物处理、通信网络，以及学校和医院等领域得到了广泛应用。在美国，PPP与城市更新和市区经济发展联系在一起的；在英国，PFI已经成为新工党的重要政策，与传统的提供方式相比较，最早的八个DBFO公路项目平均成本节约了15%，B&F监狱项目节约了10%，NIRS项目节约了60%，HOIC IT项目节约了40%，到2003年4月，已经实施了563个PFI项目合约，涉及资金355亿英镑，英国的公共政策研究所和国家审计署认为PFI模式在英国发挥了巨大作用；在澳大利亚，PPP模式被州政府用来获得包括学校、医院、电厂等重要的基础设施。
合理分配风险是公私合作模式成功的关键
在PPP模式下，政府和投资者之间达成双方都满意的风险分配方式，建立使各参与方获得与其承担风险相匹配的收入结构是项目成功的关键。一方面，如果投资者承担过多风险，会影响投资者参与的积极性；另一方面，如果政府承担过多风险，会由于担保的或有责任给政府带来沉重的未来财政支出压力。
由于基础设施项目投资额巨大，建设和运营周期长，在特许经营期内，基础设施项目会面临多种风险，主要包括社会政治风险、管制和法律风险、经济金融风险、市场风险、技术风险、完工风险、运营风险、不可抗力风险等，这些风险会对项目收益产生影响。从风险控制的角度分析，上述风险因素可以分为两大类，一类是投资者可以通过自身行为避免或减少的风险，例如，通过详细的可行性研究做出正确的投资决策；通过与供应商和承包商之间签订供应合同和施工合同以保证项目按时完工；通过加强项目管理以提高经营管理效率并降低成本。另一类是投资者无法控制的风险，例如，相关法律法规或特许经营管理办法的变化；国家进行利率和汇率调整；税收政策变化；政府对项目产品或服务的收费价格进行管制等。根据风险类型的不同，进行合理的风险分配，由恰当的风险承受方采取合理的应对方式，才能确保项目的顺利进行并降低项目的风险控制成本。世界银行针对一些公私合作建设基础设施项目失败的研究也表明，缺乏有效的风险管理是一项主要原因。
基础设施项目政府担保及其风险控制
在基础设施项目中，投资者无法控制的风险由政府承担，并通过特许经营协议中的政府担保条款体现。政府担保能够减少或避免投资者面临的风险，增加投资者收益，从而吸引投资者参与，因此，被广泛应用于世界各国尤其是发展中国家的基础设施建设中。
菲律宾政府通过提供政府担保鼓励私人投资者参与基础设施项目，解决了1990年代初期的国家供电危机。在马来西亚南北高速公路项目中，政府保证如果贷款利率增加超过20%，将对项目公司进行补偿。在英吉利海峡隧道工程、加拿大Western Alignment项目和美国的SR91项目中，政府保证当回报率过低时适当延长特许期限。此外，西班牙政府对Bogot?’s El Dorado机场跑道BOT项目提供最小收入担保，在El Cortijo-El Vino收费公路项目中提供最低交通流量担保。而土耳其政府自1980年代开始实施BOT方式建设基础设施以来，开始运作的项目很多，但最终只有7个项目成功运营，主要原因在于政府不愿意针对政治风险、法律不完善、招投标机制无效率，以及由于腐败导致的项目延期等风险提供担保，降低了私人投资者参与的可行性。
在我国目前经济基础薄弱、市场经济发展不成熟，以及法律制度不完善的情况下，政府通过提供担保能够吸引社会各方资金投入，在有限的财政能力下充分发挥政府的支持和引导作用。但同时也暴露出了许多问题，主要是政府在引进资金时做出的众多承诺及项目授予过程中许多不规范的做法所导致。例如，在汇津投资兴建沈阳第九水厂的合同中，政府给汇津提供了较高的回报率担保，给沈阳自来水总公司造成了2亿多元的亏损；成都自来水六厂B厂是1996年市政府的BOT试点项目，由于需求下降，在实施过程中该厂以固定数量和价格购买净水的合同难以执行；上海浦东水厂由于在建设跨江管网投资成本分摊问题上与外方出现分歧，导致合作失败；沈阳市政府对沈阳第八水厂承诺的高额固定回报率导致了沈阳市财政负担过重，最终以政府回购而告终。分析这些项目失败的原因，根本在于政府对所做出的承诺和保证的风险和价值没有清楚的认识。
在基础设施项目中，政府担保对政府来说也是一种或有责任，当风险发生造成项目损失时，需要财政进行补偿，从而引发财政风险。因此，如何在吸引投资者和减少财政风险之间取得平衡，是政府在进行担保决策时需要考虑的主要问题，而如何衡量政府担保的风险与未来财政补偿能力的基础就是对政府担保价值进行科学估算，从而对担保决策提供理论依据。
(作者高峰、郭菊娥单位：西安交通大学管理学院 李君单位：中国工商银行北京海淀支行)
