城市化的快速推进，给人们的生活带来了巨大的进步，但同时也给城市的生态环境带来了巨大的压力。
改革开放以来，特别是党的十三届四中全会以来，我国国民经济快速增长、社会全面进步，城市化进程不断加快，从1978—2005年，城市数量由190个增加到661个，城市化水平由17.9%提高到43.0%(平均每年增加约1个百分点)，城镇人口由1.7亿人增长到5.6亿人(平均每年增长约1400万人)。由于城市的高速发展和城市人口的急剧增长以及城市环境保护基础设施建设滞后等原因，也带来了城市环境污染和生态破坏等问题，并成为危害人民群众健康、制约城市经济社会发展和影响社会稳定的重要因素。
建立城市环境保护投融资体制，开辟新的城市环境保护投资渠道，增加城市环境保护投资，以加快城市环境保护基础设施建设是解决城市环境问题的根本性措施之一。
我国从上世纪80年代起就充分注意到环境保护投资对改善城市生态环境和保障城市经济社会可持续发展的重要作用，并一直致力于增加城市环境保护投资。本文就我国的城市环境保护投资现状、存在问题及对策建议进行分析与探讨。
城市环境保护投资现状
投资状况与投资范围
从1981—2005年，我国城市环境保护基础设施建设的投资量在逐年增加，占同期环境保护投资总量(包括城市环境保护基础设施建设投资、新建项目污染防治投资和老企业污染治理投资)的比例，从“六五”期间(1981-1985年)的31.2% 提高到“十五”期间(2001-2005年)的58.2%。由此说明，城市环境保护基础设施建设的投资已成为环境保护投资的重点。
我国目前的城市环境保护基础设施建设的投资范围，主要包括：城市污水处理设施建设(包括用于城市污水管网铺设)、城市生活垃圾处理设施建设、城市集中供热设施建设、城市燃气(人工煤气、天然气、液化石油气)设施建设和城市环境绿化等投资。
资金渠道与筹资政策
上世纪80年代，国家就明确规定：“大中城市按规定提取的城市维护费，要用于结合基础设施建设进行的综合性环境污染防治工程，如能源结构改造建设，污水及有害废弃物处理等”。多年来，这条资金渠道对城市环境保护基础设施建设投资的筹集以及对城市环境污染的防治和城市环境质量的改善起到了重要作用。我国城市环境保护基础设施建设投资属于城市建设固定资产投资中的主要部分，其资金主要来源于中央与地方财政拨款、国内贷款、地方自筹和利用外资等资金渠道，这些投资主要用于城市环境污染治理设施的建设和城市的环境综合整治。
我国目前的城市环境保护基础设施建设的筹资政策主要有：(1)城市维护建设税收政策；(2)环保信贷政策；(3)国债环保投资政策；(4)环保利用外资政策等。
投资建设与投资效益
从1981-2005年，我国城市环境保护基础设施建设和城市环境污染治理能力都有了明显的增加和提高以及城市环境污染防治的投资效益也在逐年增加。在全国661座设市城市中，城市污水处理厂建设的数量由39座增加到792座(其中，东部地区483座，中部地区169座，西部地区140座)。城市生活垃圾处理场建设的数量由30座增加到471座(其中，东部地区239座，中部地区144座，西部地区88座)。城市人工煤气供应总量由20.0亿立方米/年增加到255.8亿立方米/年，城市天然气供应总量由9.4亿立方米/年增加到210.5亿立方米/年，城市液化石油气供应总量由33.1万吨/年增加到1222.0万吨/年，城市公共绿地面积由2.2万公顷增加到28.3万公顷。城市环境保护公共基础设施的增加，使城市环境污染防治的能力有了进一步提高，为改善和提高城市的环境质量提供了有力的保障。
存在问题与原因分析
在我国社会主义市场经济体制逐步完善的过程中，经济联系日益复杂，经济规模不断扩大，投融资体制也发生了深刻变化，但环境保护投入缺乏市场投融资手段，投资主体单一，城市环境保护基础设施的建设和运营管理方式滞后于城市化的发展，不能满足城市经济社会可持续发展的需要。
环境保护投入缺乏市场投融资手段
目前我国已初步建立了社会主义市场经济体制，但与之相适应的环境保护投入体制还很不完善，环境保护投入体制基本是延续计划经济时期的体制，缺乏市场投融资手段。多年来，我国城市环境保护基础设施建设投资主体单一，主要是靠政府投资，企业和社会公众的资金介入较少。在一些地区，在筹集城市环境保护基础设施建设资金上渠道十分狭窄，只习惯于按计划经济体制的做法，向上争项目，争资金，争到手就干，争不到就算，以致使城市环境保护设施建设滞后，运行质量不高，污染治理效果不好。
我国目前大多数城市在环境保护基础设施建设和运营中，都存在资金严重不足的问题，污染治理设施的建设和运营管理没有引入市场化、产业化机制，这些问题是造成我国城市环境保护基础设施建设严重滞后和污染治理效果不好的关键原因。在一些地区，各级政府耗巨资建成的污水处理设施半停半开，甚至闲置“晒太阳”成了排污厂，不能发挥应有的作用，同时，一些城市已建成的污水处理厂与管网不配套也造成设施闲置，由此造成了巨大的资源浪费，地方财政也为之背上了沉重的包袱。再有，由于城市环境保护基础设施运营机制上的原因，不少运行中的设施，并未发挥出设施所设计的处理能力和效率，造成了“大马拉小车”的局面。
目前在全国661座设市城市中，大多数城市对“污染者付费”的政策，特别是“使用者付费”的政策还没有落实到位。一是大多数城市对已建成的城市污水和垃圾处理设施的运行和新建的城市污水和垃圾处理设施的投资，欠费现象严重；二是城市污水和垃圾处理收费偏低也是一个突出问题。许多城市目前的污水和垃圾处理收费标准对民营企业投资建设城市污水和垃圾处理设施缺乏吸引力。征收的排污费还未达到补偿城市污水和垃圾处理设施运营成本并合理盈利的水平。
城市环境保护基础设施建设长期欠账
从“六五”到“十五”期间，尽管我国城市环境保护基础设施建设投资量有了较大增长，但是，城市环境保护基础设施建设投资欠账仍然很多。截至2005年底，在全国661座设市城市中，还有291座城市没有污水处理厂(其中，东部地区有104座城市，中部地区有138座城市，西部地区有49座城市均没有污水处理厂)，约占城市总数的44%。2005年，全国城市污水排放量约359.5亿吨，但污水处理率为51.95%，还有约173亿吨的城市污水未经处理直接排入水体，流经城市的河段普遍受到污染，并造成大多数城市地表水体和地下水受到不同程度的污染，且有逐年加重的趋势，严重影响了城市水资源的可持续利用和城乡居民饮水安全。在全国661座设市城市中，还有339座城市没有生活垃圾处理场(其中，东部地区有134座城市，中部地区有144座城市，西部地区有61座城市均没有生活垃圾处理场)，占城市总数的一半以上。2005年，城市生活垃圾清运量约为1.6亿吨，但经过处理的仅有51.69%。目前我国大量的城市生活垃圾未经处理直接堆放，不仅占用了大量土地，而且造成了土壤、水体和大气的严重污染以及疾病的传播，对人民群众健康危害严重。许多城市已不同程度地出现的“垃圾围城”问题非常突出，“白色污染”现象也比较普遍，特别是在一些大中城市，虽然生活垃圾日产日清，但垃圾一次污染和堆放过程中产生的二次污染问题依然严重，落后的生活垃圾处理方式与我国经济社会发展现状极不适应，已成为严重制约我国城市可持续发展和影响城市功能及作用发挥的突出环境问题。
城市环保基础设施建设滞后于城市化发展
随着人民生活水平的不断提高，对生态环境质量的要求也随着相应提高，但城市环境污染严重的现实与人们对改善环境质量的要求日益提高形成了相当大的反差。综合分析城市化状况及其发展趋势，我国城市环境保护基础设施的建设长期滞后于城市化的发展，没有与城市建设同步发展，不能满足城市经济社会可持续发展的需要。《中国城市建设统计年报》历年的统计结果表明，城市建设固定资产投资占同期国内生产总值(GDP)的比例，从“六五”期间的0.56% 增加到“十五”期间的2.86%，占同期全社会固定资产投资的比例，从“六五”期间的2.26% 增加到“十五”期间的6.87%。但是，城市环境保护基础设施建设投资占同期城市建设固定资产投资的比例并没有同步增长，而是在下降，从“六五”期间的28.8%下降到“十五”期间的24.1%(“七五”期间为30.0%，“八五”期间为19.5%，“九五”期间为24.7%)。这说明在我国城市化高速发展阶段，城市环境保护投资旧账未清，又欠新账。
联合国提出，发展中国家的城市基础设施建设投资占同期GDP的比例应达到3%—5%，占同期全社会固定资产投资的比例应达到9%—15%。改革开放以来，我国城市基础设施建设投资的比重，虽然在弥补历史欠账上有了大幅度的提高，但仍然远远没有达到联合国提出的要求。从总体上看，我国城市基础设施建设投资长期处于占GDP和全社会固定资产投资比重的较低水平上，由此造成我国城市基础设施建设投资的长期欠账。城市环境保护基础设施建设投资应同步或高于城市建设固定资产投资的增速，这样才能使城市环境保护投资“不欠新账、多还旧账”，以加快城市环境保护基础设施的建设速度，推进城市生态文明建设，促进社会和谐，改善和提高城市环境质量。
对策与建议
2005年12月，国务院发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)。为了加强和完善环境保护投入机制，《决定》提出了三大环保投入政策措施：一是各级人民政府要将环保投入列入本级财政支出的重点内容并逐年增加；二是推行有利于环境保护的经济政策；三是运用市场机制推进污染治理。这些政策的提出进一步丰富和发展了我国社会主义初级阶段的所有制理论。
随着我国非公有制经济的发展，投融资体制将由单一投资主体向多元投资主体转化。改革开放以来，我国从社会主义计划经济体制转型，初步建立了社会主义市场经济体制，国民收入的分配格局也发生了变化，政府的财政收入占GDP的比重，从1978年的31.1%下降到2005年的17.3%，因此，单靠政府财政投入已经不能满足环境保护的要求，需要扩大资金来源。城市环境保护基础设施建设必须从原来的管理模式中走出来，跨入一条既有利于环境保护资金积累和增值，又有利于污染防治的轨道。为加快我国城市环境保护基础设施建设和扩大投资来源，必须依靠体制创新、机制创新和政策创新。为此，提出如下对策与建议：
要尽快建立多元化的投融资体制
近几年，一些城市在城市环境保护基础设施建设投融资方面进行了有益的尝试。这些城市通过市场化运作，采取多渠道的投融资模式，这些模式加快了城市环境保护公共基础设施建设步伐，推动整个城市的跨越式发展。城市环境保护基础设施建设与人民幸福安康息息相关，对完善城市功能和改善民生起到十分重要的作用。各级政府要从我国国情出发，转变城市建设的理念，树立和落实科学发展观，把城市建设和环境保护紧密结合起来，继续坚持城市政府是环境保护基础设施建设投资的主体，加大对城市污水处理设施与再生利用工程和生活垃圾处理设施的建设投资，特别是要加大对污水管网建设的投资，着力解决污水管网建设滞后的问题。
城市环境保护既要靠政府，也要靠市场。应按照市场经济规律，尽快建立起城市环境保护基础设施多渠道的投融资体制与管理体制。充分发挥政府、企业、社会和外商等多方面的积极性，通过社会化的市场投融资等方式，广泛吸纳来自国内和国际所有可利用的资金投向环境保护领域。改革计划经济体制下的那种“城市污水和生活垃圾处理设施全部由政府投资建设、政府负责运营管理、政府负担运行费用”的模式，实行投资多元化，资金来源市场化，投资方式多样化，最大限度地筹集城市环境保护基础设施建设资金，发挥其投资效益，以促进城市环境保护基础设施建设的发展。
根据全国地区的差异，按照东、中、西部地区有所区别和分类指导的原则。东部地区的城市应按照率先实现全面建设小康社会的目标，要全面实行污水处理厂和垃圾处理场建设投资的多元化，资金来源要通过市场融资解决。中部地区要按照区域经济崛起的战略目标，快速提高筹集城市污水处理厂和垃圾处理场建设投资的水平，逐步完善城市污水处理厂和垃圾处理场建设投资的市场化机制。西部地区的城市应按照跨越式发展和西部大开发的战略目标，吸收借鉴东中部地区的成功经验，广开投融资渠道，尽快建立城市环境保护基础设施建设多元化的投融资体制。
要尽快建立建设和运营管理机制
近年来，为了加快城市环境保护基础设施的建设，提高城市污水和生活垃圾处理设施的运行效率，一些城市在城市环境保护基础设施建设投资和运营方面探索出了一些适合我国国情的企业化管理模式，积累了有益的经验。如应用BOT(Build-Operate-Transfer)“建设—运营—移交”的模式，来吸纳社会资金，建设城市污水和生活垃圾处理设施，实现运营主体企业化。各级政府要转变城市建设和管理的理念，改革城市污水和生活垃圾处理设施建设和运营管理的方式，提倡和鼓励各类非公有制经济积极参与城市环境保护基础设施投资建设和经营，尽快建立起与社会主义市场经济体制相适应的城市环境保护基础设施建设和运营管理机制，实现运营管理企业化的环境保护产业。在城市环境保护基础设施运营管理市场化过程中，政府要确立民营企业参与城市污水和生活垃圾处理领域建设和运营的法人地位，确立企业准入和公平竞争规则，通过实行用地、用电、设备折旧、贷款等扶持政策和技术及信息咨询服务，并给予税收优惠，扶持相关企业积极参与城市环境保护基础设施投资建设和运营管理的运作，实行“谁投资、谁所有，谁经营、谁受益”的原则，形成多渠道、多层次的城市环境保护基础设施投资建设和运营管理机制。
东部地区的城市对污水和垃圾处理设施建设和运营，可以参照和借鉴一些城市的经验和做法，实行企业化改制和供排水“一体化”等模式，提高城市污水和垃圾处理设施建设和运营管理的水平。中部地区的城市要积极推进城市污水处理厂和垃圾处理场建设和运营的市场化、产业化进程，大力鼓励企业直接投资、合资和积极引导非公有资本等多种形式，积极参与城市污水处理厂和垃圾处理场建设和运营，提高中部地区城市的可持续发展能力。西部地区的城市要按照市场规律，有重点、有步骤地逐步推进污水和垃圾处理设施运营的企业化。积极吸纳社会资金，引导鼓励民营企业、合资企业和外商独资企业参与城市环境基础设施建设和经营，提高西部城市污水和垃圾处理基础设施的建设和运营效率。
实施城市污水和生活垃圾处理收费政策
2007年11月，国务院发布的《国家环境保护“十一五”规划》提出，到2010年，全国城市污水处理率不低于70%，城市生活垃圾无害化处理率不低于60%的目标。要实现这个目标，仅靠各级政府的财力是远远不够的。“十一五”期间，城市人口的大幅度增加，对城市环境保护基础设施也将产生巨大的需求，对全国的城市污水和生活垃圾处理设施运行管理也需要大量的费用支出，这些资金的需求要通过运用市场化机制和实行城市污水、生活垃圾处理收费等方式吸纳社会资金来解决。
目前全国许多城市已建立了城市污水和生活垃圾处理收费制度。在我国661座设市城市中，已有341座城市征收了污水处理费(其中，东部地区有178座城市、中部地区有104座城市、西部地区有59座城市征收了污水处理费)，约占城市总数的52%，已有229座城市征收了生活垃圾处理费(其中，东部地区有114座城市、中部地区有60座城市、西部地区有55座城市征收了生活垃圾处理费)，约占城市总数的35%，但还存在着收缴率不高等问题，2005年全国共征收的城市污水处理费仅66.68亿元(其中，东部地区征收了49.02亿元，中部地区征收了13.97亿元，西部地区征收了3.69亿元)，全国共征收的城市生活垃圾处理费仅11.76亿元(其中，东部地区征收了8.19亿元，中部地区征收了1.98亿元，西部地区征收了1.59亿元)。这笔资金为现有的城市污水处理厂和垃圾处理场的运行、维护和管理提供了经济来源。一些城市已将收取的城市污水和生活垃圾处理费按照有关规定返给取得城市污水和生活垃圾处理设施投资建设或运营资格的业主，补偿了城市污水和生活垃圾处理设施的建设和运行费用的不足。但是，目前已开征污水和生活垃圾处理费的城市普遍存在收费标准偏低的问题。据调查统计，全国约有1/4开征污水处理费的城市居民收费不足0.3元/吨。
在推进城市污水和垃圾处理运行管理市场化的过程中，各级政府要做好创建市场、规范市场和扶持市场的工作，要尽快实施城市污水和垃圾处理设施有偿使用的收费政策，并允许运营企业根据“保本微利”的原则自行确定价格。征收的污水和垃圾处理费要达到能够补偿城市污水和垃圾处理设施运营成本并合理盈利的水平。
东部地区的城市要全面实行城市污水和垃圾处理收费制度，尤其是对重点流域、重点区域和已建污水处理厂和垃圾处理场的城市要加大征收力度，并逐步提高收费标准。中部地区的城市要大力推行城市污水和垃圾处理收费制度，尽快将收费标准调整到“保本微利”的水平，实现投资、建设、运营的良性循环。西部地区的城市由于目前市场化的基本条件和能力不足等原因，一些城市的污水和垃圾处理收费过低或暂时达不到收费标准的，政府可以使用财政补贴的办法，保证污水和垃圾处理的运营费用，以保障城市污水和垃圾处理设施的稳定运行。
(作者单位：国家环境保护总局)
