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起因、形式与绩效
英国从二战结束后，在电信、电力、煤气和自来水供应等城市公用事业实行国有化政策，到80年代初转向民营化政策，其中包含了相当复杂的政治经济原因。国有企业固有的一些弊端，如政府可以直接干涉企业的经营活动，企业缺乏决策权，政府把国有企业作为达到一定政治目标的工具，忽视企业的赢利性，导致不正常的财务状况等等，这些都可以说是引发民营化改革的诱因。但更为重要的是，在英国民营化改革前夕，又出现了新的情况，促使英国加速民营化改革。
英国从国有化到民营化的政策转移的原因，可以追溯到70年代中期所发生的高失业率和高通货膨胀率这两大并发症，它打破了人们对传统凯恩斯主义实行宏观调控，能自动达到供需总量平衡的信念。1976年国际货币基金组织强化了紧缩预算控制和贷款目标，这些都使国有城市公用事业所需要的财政补贴无法得到满足。同时，政府也没有足够的财力对这些国有产业进行投资，其结果使70年代的投资呈明显下降趋势。城市公用事业不断增长的投资需求使政府力不从心，便觉得民营化对其很有吸引力。当时负责贸易和工业的国务大臣基思·约瑟夫（Keith Joseph）对美国在电信产业实行放松管制政策很感兴趣，便试图对英国的电信产业进行改革，但遇到的一个难题是，如何设计一种制度安排，使国有城市公用事业不需要政府担保便能大规模融资。作为解决这一问题的一种途径，英国政府考虑向公众发行股票出售整个电信产业。电信产业实行民营化并取得成功后，其它城市公用事业也相继采取了向公众出售国有企业股份的形式实行民营化改革。
在20世纪70年代末，英国的意识形态领域也发生了变化，这突出地反映在政府干预的认识上。在市场经济中，政府干预的经济合理性是建立在效率标准上的。政府干预的必要性在于它能否补偿市场失败所造成的效率损失。效率与平等之间的替代关系意味着公共部门的增长是以牺牲经济增长为代价的。因此，公共部门的增长会最终导致生活水平增长缓慢。进一步说，如果存在一个庞大的政府，并按照自己的（而不是公众的）利益行动，那末，经济就会失去发展潜力。这种政府干预理论为英国政府采取“缩小政府边界”（rolling back the frontiers of the state）政策提供了基本理论。而英国的民营化改革便是这种理论的一次重大实践。
从英国民营化改革的实践看，英国民营化政策采取了三种主要形式：一是出售国有资产，主要形式是向社会公众发行股票以出售国有资产，实现国有资产从公共部门向私人部门的转移；二是放松政府管制，打破国家对产业垄断的格局，取消新企业进入产业的行政法规壁垒，这既可以在出售国有资产的情况下实现，也可以在不出售国有资产的情况下实现；三是通过特许投标、合同承包、鼓励私人部门提供可市场化的产品或服务，它不涉及资产所有权的转移。具体选择哪种民营化形式，这决定于政府的目标和产业特点等因素。
英国的民营化改革对英国公共部门的规模和经济实力产生了重大影响。英国国有企业在国民生产总值中所占的比重从1979年的7.8％下降到1986年的4.3％；从1979年以来，国有产业的职工人数和比重逐年下降，1979年约有210万人在国有产业部门就业，约占全英国总职工人数的8.1％，到1986年，其绝对数和相对数分别降至120万人和4.9％；与之相应，私人部门的经济实力则大大增强。但从经济效率的角度看，英国实行民营化政策后，原来的国有企业效率有了较大幅度的提高。
政府管制体制总体框架
英国在城市公用事业实行民营化改革期间，对政府管制体制也进行了相应的改革。尽管由于各城市公用事业具有自身的特点，政府管制的目标、重点和内容等必然存在差别，但从制度形式角度看，它们之间具有共性，都服从于整个政府管制体制的总体框架。这一总体框架大致由政府管制立法、政府管制执法和政府管制的社会监督这三部分组成。
英国对城市公用事业的民营化改革是以政府管制立法为先导的，这使民营化改革具有法律依据和实施程序，右表总结了英国政府在电信、煤气、自来水、电力产业实行民营化期间所颁布的主要法规，对各产业的重要政府管制问题作了规定。
建立“电力供应管制办公室”；把电力产业分割为电网、分销和电力生产公司；允许民营化。
就政府管制执法而言，由右上表可见，在为城市公用事业制定的法规中，都建立了一个法定的政府管制机构（在自来水产业，由于涉及到重要的环境管制问题，除了建立“自来水服务管制办公室”外，还建立了“国家江河管理局”，各自从不同方面对自来水产业实施管制）。同时，由负责各产业的国务大臣委任一名总监（Director
General），担任政府管制办公室主任。有关法规在规定各个产业管制总监职责的同时，也授予他们相当大的法定权力，如总监与负责本产业的国务大臣协商后有权发放企业经营许可证，总监还有权根据具体情况修改企业经营许可证的一些条款。此外，总监还对被管制企业的价格、质量、投资等方面具有较广泛的管制权力。
如果各产业的管制办公室和被管制企业在修改经营许可证条款等方面发生冲突，总监可将发生冲突的事件提交“垄断与兼并委员会”（Monopolies and Mergers Commission，MMC）裁决。同时，“公平交易办公室”（Office of Fair
Trading，OFT）有权监督和调查被管制企业的反竞争或滥用市场垄断力量的行为。而国务大臣则对管制机构与被管制企业的纠纷拥有最终裁决权。可见，英国在城市公用事业的管制机构除了各产业新建立的管制办公室外，还包括垄断与兼并委员会和公平交易办公室这两个对所有产业都拥有管制权力的综合管制机构，而在整个政府管制运行过程中，各产业的政府管制总监与负责该产业的国务大臣（特别是总监）发挥着关键性的作用。
英国十分重视对政府管制的社会监督，其主要政策措施包括：（1）在城市公用事业建立专业消费者组织。如根据《电力法》，英国在英格兰、苏格兰和威尔士建立了14个电力消费者委员会（Electricity Consumers '' Committee），它们独立于电力管制办公室和电力企业，只代表消费者利益。英国的各类消费者组织在保护城市公用事业的消费者利益方面发挥了重要的作用。（2）建立和健全听证会制度。英国在城市公用事业制定和调整有关消费者、企业等各利益集团的政府管制法规（特别是周期性地调整价格管制政策）时，都实行听证会制度，进行社会监督。其特点是：一是力求公开，政府把某一政府管制法规草案公开在因特网、大众媒体上，以广泛征求社会各利益集团的意见；二是反复修改，政府将各利益集团的意见加以整理，并据此对政府管制法规草案进行修改，然后将这些信息与公众见面，再次征求意见，作为制定有关法规的依据。
主要法规与重要内容
法规名称 颁布时间 重要内容
《电信法》1984年 建立“电信管制办公室”；废除英国电信公司在电信产业的独家垄断经营权；允许民营化。
《煤气法》1986年 建立“煤气供应管制办公室”；废除英国煤气公司的独家垄断经营权；允许民营化。
《自来水法》1989年 建立“国有江河管理局”；建立“自来水服务管制办公室”；允许10个地区自来水公司民营化。
《电力法》1989年 建立“电力供应管制办公室”；把电力产业分割为电网、分销和电力生产公司；允许民营化。
经验教训
英国民营化改革的经验教训主要有以下几个方面：
1．政企分离是政府管制体制改革的关键。英国在民营化改革前，在城市公用事业实行的是以“政企合一”为特征的政府管制体制。80年代初，英国以电信产业为开端，相继对电力、煤气和自来水供应、铁路运输等主要城市公用事业实行民营化改革的同时，对这些产业的政府管制体制也实行了重大改革。其改革的中心内容是，从根本上调整政府与企业间的关系，即把原来由政府直接干预企业经营活动的政企关系调整为由政府间接控制企业主要经济活动的政企关系，实现从以政企合一为特征的政府管制体制向以政企分离为特征的体制过渡。英国的改革实践证明，新体制促进了国有企业的经营效率，提高了城市公用事业的经济效率。这无疑为我国城市公用事业民营化改革提供了一个有经验支持的重要思路。
政企分离在城市公用事业民营化改革中的关键作用表现为：在政企分离的管制体制下，企业才能形成作为市场主体所需的经营机制；政府则从城市公用事业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者，从而提高政府管制的效率。英国在城市公用事业实行政企分离的管制体制后，政府不再直接干预企业的日常生产经营活动，企业根据政府颁发的经营许可证的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，从而实现了企业经营机制的根本性转换。借鉴英国的基本经验，要使我国城市公用事业的国有企业具有适应市场经济特点的经营机制，一个重要的前提条件就是把政企合一的体制改革成为政企分离的体制。
实行政企分离的政府管制体制后，企业将拥有生产经营决策权，并以追求自身利益最大化为经营目标。同时，许多城市公用事业和业务领域具有自然垄断的性质，只存在一家或极少数几家企业。这就会产生一种扭曲社会分配效率的潜在可能性，即这些企业有可能利用其市场垄断力量，通过制订垄断价格，降低服务质量等途径谋取垄断利润。这就在客观上需要政府采取必要的管制措施，以规范企业的市场行为。对此，英国实行政企分离的管制体制后，重新确定了政府管制的新职能，主要包括：（1）制定有关政府管制法规；（2）颁发和修改企业经营许可证；（3）制定并监督执行价格管制政策；（4）对企业进入和退出市场实行管制。可见，在城市公用事业实行政企分离的政府管制体制后，政府并不是让企业放任自流，而是通过重新界定政府管制的新职能，以间接控制企业的主要经营活动。这体现了“放小管大”的改革原则，有利于提高政府管制效率。这为转变我国城市公用事业的政府管制职能提供了一个可资借鉴的范式。
2．竞争是提高城市公用事业经济效率的根本途径。竞争对经济效率的促进作用表现在它能刺激生产效率（企业内部效率）和社会分配效率。在一个竞争性环境中，只有效率较高的企业才能生存和发展，优胜劣汰规律会迫使企业想方设法努力降低生产成本，提高生产效率。同时，在不完全信息的现实中，竞争还能产生一种信息发现机制，打破任何企业对信息的垄断，迫使企业按照包括正常利润在内的成本订价，从而促进社会分配效率。有关理论研究和实践证明，竞争对经济效率的促进作用同样适用于城市公用事业。而且，城市公用事业的竞争还使政府管制者能获得较多的管制信息，缓解管制双方的“信息不对称”问题，从而有利于提高政府管制效率。
在英国城市公用事业民营化改革的实践中，在对竞争作用的评价和如何促进竞争方面有许多经验教训。由于英国城市公用事业管制体制的重大改革是与民营化相伴进行的，这就容易给人们一种假象，似乎民营化本身就能促进经济效率。但从本质上分析，真正促进效率提高的是市场竞争。例如，英国政府对电信和煤气供应等产业实行重大改革的初期，通过出售原来国有企业的股份实行企业所有制变革（即民营化），虽然这些企业（如英国电信公司、英国煤气公司等）的所有制发生了变化，但由于没有对这些产业原有的垄断性市场结构进行重组，这些企业的市场垄断地位并没有发生变化，不存在市场竞争的压力。这种改革结果未能刺激企业提高经济效率。因此，一些学者认为：英国城市公用事业民营化改革的一个教训是，英国政府对民营化的热情过高，在制定民营化改革方案时，经常对竞争和管制政策的一些基本问题没有进行必要的考虑，就急于把国有企业转变为私人企业。更明确地说，所有制变革对提高城市公用事业经济效率的作用很不明显，经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施。从正面看，英国民营化改革之所以能促进城市公用事业的经济效率，主要是因为英国政府以促进竞争作为重要改革目标，虽然在某些产业、某个改革阶段，英国政府出于对政治因素的考虑，没有把发挥市场竞争机制的作用放在首要的地位，但从总体上分析，英国政府相继采取的一系列管制政策都是以强调竞争的作用为主要内容的，表现为民营化改革过程，就是一个不断强化竞争机制的过程。
综合上面的讨论，笔者认为，英国城市公用事业民营化改革的最大贡献是，它客观上促进了政府管制体制改革，形成了政企分离的新体制，为在城市公用事业运用竞争机制创造了制度环境。但经济效率最终来自于竞争，如果不充分发挥竞争机制的积极作用，单纯的民营化并不能提高城市公用事业的经济效率。这给我国一个重要的启示：我国在城市公用事业实行民营化改革不是根本目的，最重要的是通过民营化推动城市公用事业政府管制体制改革，放松进入壁垒，尽可能发挥市场竞争机制的作用，以提高城市公用事业的经济效率。
3．有效竞争是制定政府管制政策的目标导向。城市公用事业需要巨额投资，这些投资的专用性很强，一旦投资就难以挪作他用，沉淀成本很大。投资项目建成并投入使用后，在一定的产出范围内，单位产品成本会随着产出量的增加而下降。因此，城市公用事业的一个显著特点就是表现为巨大的规模经济性。即在城市公用事业，由一家或极少数几家企业垄断性经营能使成本效率最大化。这就要求政府制定限制进入的管制政策，以保证城市公用事业的规模经济性。但这会导致垄断企业放松内部管理和技术创新，使实际达到的生产效率大大低于可能达到的最大生产效率，即导致生产低效率；同时，垄断企业还可能凭借其市场垄断力量，通过制订垄断高价以谋取垄断利润，从而导致社会分配低效率。这意味着为克服市场垄断所造成的生产低效率和社会分配低效率，就应该允许较多的企业进入产业进行竞争性经营，发挥市场竞争机制的作用，以刺激经济效率。这就要求政府制定允许新企业进入产业的管制政策。这样，城市公用事业的政府管制政策制定者总是面临着规模经济与竞争活力的两难选择。
显然，规模经济与竞争活力具有对立性的一面，为了达到最大产业经济效率，对于一个明智的政府管制政策制定者来说，需要同时兼顾规模经济与竞争活力，把两者协调起来。这就是克拉克首先提出的有效竞争（workable
competition）问题，但国内外对有效竞争的衡量标准一直争论不休。笔者曾论证，有效竞争是一个由企业适度规模和适度竞争相结合的区域状态。在某一产业中，只要企业的规模达到最低适度规模（或是最小经济规模）要求，同时，在该产业中，市场竞争度能保证竞争收益大于竞争成本，即处于适度竞争范围。那么，这个产业就基本上处于有效竞争状态。这可以作为衡量有效竞争的一个标准，也可作为政府制定城市公用事业管制政策的一个参考依据。
从英国民营化改革的经验教训看，我国在制定以有效竞争为导向的城市公用事业政府管制政策时，可考虑采取“自然垄断性业务与非自然垄断性业务（竞争性业务）相分离”的政策。因为，从总体上而言，城市公用事业具有自然垄断性，但在特定的城市公用事业中，总是既有自然垄断性业务（如电力产业中的输电、配电业务），又有非自然垄断性业务（如发电、售电业务），显然，对于自然垄断性业务，应该只允许一家或极少数家企业经营，以维护规模经济；而非自然垄断性业务的规模经济不显著，可由多家企业进行竞争性经营。对同一产业的不同性质业务实行区别对待才能实现有效竞争。
可见，在城市公用事业实行有效竞争的一个比较可行的管制政策思路是：首先区分自然垄断性业务与非自然垄断性业务，然后把自然垄断性业务从其它业务中独立出来，由一家或极少数几家企业垄断性经营，政府以这类业务作为管制的重点，建立模拟竞争机制的管制机制；而对非自然垄断性业务则由多家企业竞争性经营。政府对经营垄断性业务的企业或者不允许其同时经营竞争性业务，或者对不同性质的业务实行独立核算，以控制企业利用自然垄断性业务领域的垄断力量对其竞争企业采取反竞争战略，从而较充分地发挥竞争机制的作用，在总体上使整个城市公用事业处于规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争状态。
4．按照经济原理制定城市公用事业的管制价格。英国在城市公用事业实行民营化改革前，政府在制定管制价格时，也经常首先考虑政治因素，其次才考虑经济因素，因而不能刺激企业提高生产效率。英国在民营化改革中，对城市公用事业价格管制体制改革的一个重要内容，就是实行最高限价模型，即RPI—X价格管制模型，RPI为零售价格指数（Retail Price Index, 即通货膨胀率），X是政府对企业所规定的生产效率增长率，政府对X值作周期性调整。由于零售价格指数对企业来说是一个外生变量，企业要取得较多的利润，就只有通过努力使生产效率的实际增长率高于政府规定的X值。这就促使企业自觉优化生产要素组合，进行技术革新和加强企业内部管理，以提高生产效率。同时，由于英国的价格管制模型不直接控制企业利润，企业在政府规定的最高限价下有利润最大化的自由，只要企业善于经营，不断提高生产效率，就能取得较多的利润，从而使企业能不断得到自我发展。此外，由于英国政府对电信、电力、煤气供应等城市公用事业所规定的X值都大于零售价格指数，而且有不断调高的趋势，这意味着RPI—X是一个负数，企业每年必须把价格下降|RPI—X|，这使消费者能从企业效率提高后享受较低的价格，有利于提高社会配置效率。因此，英国的价格管制模型具有较好的经济性能。根据我国城市公用事业现行价格管制体制存在的问题，并借鉴英国的经验，我国价格管制体制改革可采取的一种基本思路是：逐步以经济原理为基础，建立高效率的价格管制体制。
（编者说明：本文作者系浙江财经学院副院长，教授，经济学博士，天则公用事业研究中心特约研究员。主要研究领域是产业组织与政府管制理论。本文是作者主持的国家社会科学基金项目的成果。）
