编者按：我国城市水业的市场化改革顺应社会主义市场经济改革的大势而发端，个别城市供水企业利用外资建设新的设施开始了投资主体多元化的“试水”。经由中央政府的首肯和推动，我国城市水业的市场化改革进程加快，国内外各种成份的主体纷纷参与进来。
城市供水和污水处理项目利用外资一开始的主要方式是BOT，后来城市政府意在盘活资产的TOT方式得到采用，近来，企业股份转让方式得到越来越多城市的青睐。这三种方式及其变通方式都要求新进的城市水业参与者出资，这样城市水业项目实现了投资主体多元化。与此同时，有些城市采用不改变资产属性的委托运营的方式也逐步开始实行。这种方式不要求出资。总体上说这两种市场化改革的路径难分优劣，只能就个案作出评价。
从国际上看，城市水业项目，英国实行的是完全的私有化，法国则多采用委托运营的方式，这两个国家的情况国内介绍的比较多。本文介绍了美国的情况，并对比国内的情况做了一定的分析，表达了作者的见解。
一、目前我国水行业市场化有待规范
近来笔者对国内供水排水公用事业出售国有资产的市场化情况进行了初步调查和了解，发现有相当一部分供水排水设施已经或酝酿将国有资产出售给私人，引入私人投资。
当前我国金融市场已经比较发达，已能满足政府发展供水排水行业资金需要。但许多地方不顾实际情况，把出售国有水行业资产作为一项任务来完成。当前出售或引入私人投资的水行业比较普遍的后果是政府失去了对水行业资产的所有权，水行业融资成本过高。通过向私人融资其成本一般比由政府自行融资成本要高1～3％。而目前效益较好的供水企业净资产利润率也不过6％左右。
当前出售水行业资产存在一些重大问题急需规范。相当一些地方急于出售国有资产，在引入私人投资时合同条款过于优惠，国有资产变相流失，公众利益受到损害。水行业价格不合理上涨，政府财政补贴加大。许多地方出售供水排水项目后的资金有相当部分没有用于本行业的发展，而是被政府挪用于搞形象工程，填补其它亏损国企的窟窿，弥补政府开支，甚至被用于吃喝。而这些项目很难从市场上融资。这种拆东墙，补西墙，杀鸡取卵的做法，严重危害了城市水行业的发展，值得警惕。
二、目前水行业市场化中产生问题的原因
我国目前出现的上述状况主要有以下几方面原因：
1．国家宏观政策导向不适应新形势，新情况。
我国在改革开放初期，多数公用设施欠账多，政府资金缺乏，国内可以利用的资金和融资工具奇缺，多数地方政府不得不把目光瞄向了外资。由于不熟悉国际资本市场运作规律，加上中外资本市场交往的诸多限制，改革初期引入的外资多数投资回报率较高。据国家统计局早几年的统计结果显示，外商对华投资中，供水是外商在中国投资回报率最高的行业。对于具有稳定收益的水行业来讲，这在国际上是严重失常的。
随着我国国民经济形势的强势发展，目前我国已有大量的闲置资金急需出路，同时国家为促进供水排水等公用事业自我良性发展制定了一系列优惠政策，其还贷能力已不容置疑。目前的情况是大量资金急欲进入水行业市场。政府可以比较容易地从金融市场获取低成本资金，不必依赖高成本的私人投资。当前供水排水等国有公用事业存在的主要问题是经营管理不善，运营成本高，而不是资金短缺。
但国家宏观政策在现阶段沿用过去做法，仍把供水排水公用事业领域引入私人投资作为政策导向，制定优惠和鼓励政策，显然是不妥的。在国家宏观政策中，对于水行业的投融资问题缺乏有针对性的研究，创新不够是产生这一问题的主要原因。
2．一些地方政府出售国有水行业资产动机不纯。
许多城市出售水行业所得资金直接由政府支配。一些地方热衷于搞形象工程，或政府欠债无力偿还，自有资金不足，便打起了一本万利，容易出售的水行业资产的主意。
一些地方将出售水行业资产，引进外商投资当作一项政治任务，不顾自身条件，盲目出售国有水行业资产，采取贱卖国有水行业资产，签订不平等合同条款等方式，损害公众利益，捞取政治资本。
在向私人出售资产过程中，由于向私人承诺了不合理条件是导致私人投资回报率高的一个重要原因。
3．各地出售水行业资产的决策机制、监督制约不健全。
目前国家在有关水行业市场化私有化政策中，对于出售水行业资产未做严格规定。
许多城市在出售水行业资产决策时方案未经认真研究论证，情况不明，问题实质没有摆清，就仓促上马，给今后水行业发展留下了很大隐患。
各城市在出售资产的具体操作上，往往是政府直接搭班子操作，绕过了很多正常程序，失去了监督和制约。目前出售国有水行业资产主要由地方政府决定，即不经地方人民代表大会审议通过，也不报上一级政府批准。这是造成水行业出售过程中产生诸多问题的重要原因。
三、美国在研究其水行业市场化实践后的结论是，不出售国有水行业资产，将经营权外包给私人是最佳办法。
1．美国做法
据美国国家环保局（EPA）1995年普查，全国50289个社区供水系统中，43％是公有的，33％是私有的，另外24％是属于“辅助系统”（即很小的系统）。但是因为大多数私有系统相对较小，估计86％的美国人口是从公有社区系统中得到水的，仅13％的人口依靠私有设施，1％的人口由辅助系统提供服务。
美国比英法等国起步晚，实事求是寻找更适合于自身的方法。经多年实践，多数州政府选择了外包运营权模式，并取得了成功。其结果是政府和公众利益最大化。此方法得到了美国政府、学术界等各界共识。
美国国家政策咨询机构―国家科学院在其历时两年的专题研究报告《水务私有化：问题和经验评估（2002）》中认为：在美国，能从私有化中获益最大的模式是保留公用设施产权仍为国有，将公用设施的运行承包给私人公司，即外包运营权模式。
2．美国选择外包运营权进行市场化的原因主要有：
选择外包运营权，政府保留资产的所有权，掌握了与私人合作时的主动权，这是美国公众和议会非常欢迎的。
金融市场发达，融资工具多，为实施外包运营权提供了必要条件。
供水排水等公用事业作为自然垄断型企业，必须受到政府的严格监管。这些监管中所包含的资产监管是符合国际惯例的。其严密程度足以确保资产安全。
3．与中国比较，美国水行业市场化的优势
美国国营供水排水等公用事业所面临的情况和问题与我们有许多相似之处，如经营管理不善，成本过高，政府管理不力；财政补贴过高；难以达到国家规定的水质标准和公共服务要求等。但其解决问题的做法与我们差异很大。美国水行业市场化的主要模式是外包运营权（ContractingOut）。其成功之处是它即降低了水价的运营成本，减少了财政补贴，又避免了出售水行业国有资产这一敏感话题，融资成本低，退出机制简单。其做法值得我们学习和借鉴。我国一些地方已有尝试外包运营权的办法，但仍然很少，也没有得到足够重视。
考察分析美国水行业市场化模式，有这样几个明显的优势：
(1)一举两得。采用外包运营权的市场化模式即可以降低水价运营成本，减少财政补贴，又避免了将水行业资产出售给私人引起政治上的敏感的缺点。
(2)融资成本低。由政府负责投资和拥有产权，政府可从各种融资工具中根据当时情况选取最优惠的融资工具。公共融资一般比私人融资成本要低1-3％。另外由政府融资，还可以享受一些私人投资不能享受的政策优惠。
(3)退出机制简单。一旦双方合作失败，私有公司退出经营业务较简单，不会引起大的资产纠纷，对整个公用设施运作不会造成大的影响。
四、我国水行业市场化改革的建议
1．应实事求是，真正把人民群众的利益放在首位
首先在思想上，应实事求是地正视我们在政策研究、行政管理法规、制度和经验上的缺乏。其次在组织措施上，应认识到水行业私有化不仅是一个国企资产出售问题，更重要的是它涉及到公共政策改革、涉及到群众是否满意的问题。在私有化改革中应有政府监管部门参与设计和制定改革方案，并强化人民群众的参与。第三，在改革方法上，水行业国企改革应配套进行，不宜单头突破，否则会遇到很多困难和问题。水行业国企改革不可避免要涉及到公共政策和政府管理体制改革，必须早下决心。否则引来高水平私有投资经营队伍，但缺乏高水平的政府管理，我们必然会吃亏上当。
2．建立有效监督制约机制，严格管制出售国有水行业资产的行为。
鉴于一些城市政府的短视行为，应尽快建立起严格的水行业资产出售审查监督制约机制，对人民负责，对社会的可持续发展负责。一是出售国有资产的决定必须经地方人民代表大会审查通过。二是具体方案和内容必须报经上一级人民政府审核批准。三是出售水行业资产的过程有关资料必须对社会公开，签约条件，政府的承诺，政府出售资产后资金的用途、去向等必须接受社会监督，对人民负责，对历史负责。
3．必须研究新情况、新问题，加强理论和政策研究。应加强对外包运营权市场化改革模式的探索和实践。
我国目前金融市场已经发生了很大变化，必须认真研究，政策导向必须准确。从美国经验看，外包运营权的改革模式更适合于我国水行业市场化改革需要，应对此进行大胆探索和实践，摸索出一套切实可行的办法。
应看清我国水行业发展中存在的真正问题，并认真研究。对于国外的经验应全面深入的理解和吸收，对于实践中出现的问题和经验教训应深刻剖析，从政策理论高度进行研究，把实践中总结出来的经验教训及时整理，成熟的做法和要求还应及时上升为政策、规定和法律，以保护和促进行业的健康发展和进步，为人民群众提供优质、价格合理的公共服务。
4．完善水行业发展所需的金融工具
供水排水公用事业往往具有公益性垄断性特点，是关系国计民生的基础产业，属于资金密集型行业，具有投资大，回收期长，回报稳定等特点，国家和各级地方政策应为其提供更加丰富多样的金融工具。目前国家已提供了国债，成立了国家开发银行，推出政策性贷款，减免税收等，还有国家拨款，直接投资，无息贷款等工具可以选用。但在便利性、种类、期限、灵活性、服务、宣传等方面还有许多不尽人意之处，仍需学习发达国家尤其是美国等经验，不断完善。
我们已有20多年改革开放的成功经验，只要本着实事求是的精神，水行业改革一定会取得令人满意的结果。
