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全球水伙伴（中国）名誉主席 杨振怀
（原文刊登于2005年11月28日《经济参考报》，标题由编者加）
一、水环境的困境：污染来自人祸
中国的水环境问题，从广义上包括：洪、涝、风暴潮；干旱；水土流失；风沙、盐碱等灾害防治和城乡供水、灌溉、水电、水运、水土保持、牧区水利、天然植被草原保护封育等方面。
半个世纪以来，我们抗御了上世纪50年代的1949、1950、1954年大洪水，60年代、70年代的干旱，90年代既有1991年、1998年大洪水，又有近十年来北方的长期干旱，以及风暴潮、涝、碱、水土流失、山洪泥石流等自然灾害。修建了大量防洪、排涝、城乡供水、灌溉、水电、水运、水土保持等工程设施，保护城乡居民安全，保护区耕地6.5亿亩，人口5.1亿人，城乡供水能力由约1000亿立方米增加到目前5500亿立方米。灌溉面积由2.4亿亩发展到8.4亿亩；建成水库8.5万座；库容5658亿立方米；水电装机达1亿千瓦；治理易涝面积3.17亿亩；改良盐碱耕地0.88亿亩；治理水土流失面积累计89万平方公里。保证了农业稳定增产和经济发展，国家累计水利投入5677亿元。
但目前，洪、涝灾防御标准仍不高，特别是中小河流。小型水库中病险水库众多，亟待除险加固，水库移民遗留问题不少，亟待解决。水资源短缺，干旱缺水，仍旧制约着经济社会发展。全国尚有约10亿亩耕地缺乏抗旱水源和设施。农林、牧区尚缺乏安全清洁饮用水供水设施。华北平原地下水年超采约67亿立方米。水土流失面积中水力侵蚀尚有165万平方公里，风力侵蚀191万平方公里（其中人为影响需要治理的约38万平方公里）。
自1980年以来，随着经济快速发展，全国工业和城市生活用水量由1980年的872亿立方米增加到2004年的1964亿立方米。20多年增加1092亿立方米。而相应污废水排放量由310亿立方米增加到680亿立方米，其中入河污水约533亿立方米。因此，江、河、湖泊水污染十分严重，已经成为新的人为的灾害。现在北方城市郊区许多河流“有河皆污”，不少河流下游干枯。南方珠江三角洲，长江三角洲和沿江河网圩区，内河水污染严重，不少地方形成水质型缺水，守着河边水不能饮用。水环境、水生态不断恶化。
目前水污染问题已成继洪、旱、水土流失等自然灾害之后，成为最严重的人为的灾害，成为威胁城乡人民生活和身体健康的大问题，洪、旱等自然灾害是天灾，而且是一时的；而水污染是人祸，是长期的，每天都需要水，因此需要大力防治。
水污染状况触目惊心。自20世纪90年代开始，经过14年的治理，特别是1998年以来的7年间累计投入1115亿元治理水污染；工业水污染防治取得较大进展，城市污水处理率逐步提高，局部地区水环境质量有所改善。但总体看，水环境恶化趋势尚未得到根本扭转，水污染形势仍然严峻。江、河、湖泊水污染负荷早已超过其水环境容量。污水排放量仍在增长，七大江河水质继续在恶化，Ⅴ类和劣于Ⅴ类水所占比例仍很高。水污染严重河流，依次为：海河、辽河、淮河、黄河、松花江、长江、珠江。其中海河劣于Ⅴ类水质河段高达56.7%，辽河达37%，黄河达36.1%。长江干流超过Ⅲ类水的断面已达38%，比8年前上升了20.5%。除西藏、青海外，75％的湖泊富营养化问题突出。现在工业水污染仍旧突出，仍是江河水污染的主要来源。近年来水污染事故频繁，平均每年达1000起左右。不少老企业无钱治理，高污染的乡镇企业仍大量存在，企业违法排污现象普遍。有61.5％的城市没有建成污水处理厂，相当多的城市没有建立污水处理收费制度，污水收采管网建设滞后，污水处理收费普遍过低，平均0.49元/立方米，而保本需0.8元/立方米。已建成的城市污水处理厂中，能正常运行的只占1/3，其他开开停停，还有1/3不运行。因此除特大城市外，许多城镇污水没有得到有效地处理。
城乡居民饮用水安全问题严重。地表饮用水源地不合格的约占25%，其中淮河、辽河、海河、黄河、西北诸河近一半水质不合格。华北平原地下水水源地，有35%不合格。全国尚有3亿多人饮用水不安全，其中约有1.9亿人饮用水有害物质含量超标，农村有6300万人饮用高氟水，200多万人饮用高砷水，3800多万人饮用苦咸水，另外南方血吸虫疫区农村饮水也不够安全。
二、水环境前景：形势逆转要全社会长期努力
过去24年，经济快速增长，GDP年增长率约达9%。由于我国正处于重化工业为主的工业化发展中期，经济增长方式以数量扩张为主，资源高投入、高消耗，因此带来的环境污染是严重的。展望今后20年，经济还将以8%左右的增长率发展，工。业化进程仍将继续；城镇化将加快，城镇率将以每年1%的速度发展，大量农民继续向城镇转移。但中央已明确提出：以人为本，科学可持续发展观，建设资源节约环境友好型和谐社会的目标。切实转变经济增长方式，推进循环经济、清洁生产、适度、合理、绿色消费。依靠科技、节水、节地、节能、节材、提高资源利用率和效益，走人口、资源、环境与经济增长统筹、协调发展的新路子。今后随着发展观、政绩观的改变；建设法制国家；产业结构调整第三产业发展；生产力布局改善；环境、生态建设投入增加；全民参与等等。今后20年环境、生态恶化趋势将会逆转，重点区域的环境质量将会有较大的恢复与改善。
目前农业用水量由于节约用水和灌区配套，虽然灌溉面积在增加，但由于节水，近十年来已经实现农业用水量零增长。工业用水量，随着能源、重化工基地建设，经济发展，会有所增加，但由于工业节水，将增长缓慢。估计2020年以后将进入工业用水量零增长时期。工业污水排放量增长将滞后一段时期，2030年左右，也会逐步达到零增长。随着城乡人民生活水平提高和城镇化加快，农村人口大量转移，特别是今后人口还将增加约1.5亿人，城乡居民生活用水量将稳步增长一段时期；但由于农业节水潜力大和南水北调等水资源优化配置，虽然城镇生活用水增长，但全国总用水量也不会增长太多太快。全国城乡工、农业总用水量将由目前每年5500亿立方米，逐步缓慢增长，估计可能达到6000～6400亿立方米。相应工业和生活污废水排放总量由目前每年680亿立方米缓慢增长，有害物质将增加。北方河流环境、生态用水量还需要弥补、逐步增加。水资源紧缺将长期存在，需坚持节水。
东部沿海经济发达地区，由于地方经济实力增长，环保水污染防治投入相应增加，水污染、水环境现状将继续向好的方向发展，并将逐步好转、改善。但西部地区，由于西部大开发，经济仍将迅速发展，水污染如能维持稳定在现有水平，已属不易，还需中央财政大量投入和东部地区的支援。中国地势西高东低，“一江春水向东流”，如果中部、西部地区水污染防治缓慢，必将导致下游东部地区江河水环境难以根本好转。因此需要江河上、中、下游统筹，按流域水资源水量、水质统一管理和监督，加大西部水污染防治投入。
估计十一五期间，虽然经济迅速发展，经过努力，江河水污染现状仍可维持、稳定在现有水平。东部地区将有所好转，然后将开始改善，但真正好转，将在2020年以后。目前乡镇和农村水污染防治才开始；广大面源污染防治，任务艰巨；北方地区特别是城市郊区和珠三角、长三角等地下水污染和土壤污染严重；华北平原地下水长期超采，累计亏空约1000亿立方米，需要多年涵养才能弥补、恢复。近海海水污染赤潮频现，特别是渤海、珠江口、长江口水污染严重。过去25年来大量侵占环境、生态用水量，需要逐渐归还；特别是黄河中下游，向海、淮、流域灌溉引水达100亿立方米/年，挤占了黄河本身河道和冲沙水量。海河、辽河、内陆河流域也存在此现象，需要南水北调和外流域调水逐步替换、弥补。广大草原、黄土高原，长城沿线农牧交错区，需要退牧还草，草田轮作，发展牧区水利和灌溉饲草基地，调整农牧业结构，并从高寒山区、干旱草原、牧区等实施生态移民，转移出一部分人口到灌区或城镇。因此全国水环境，水生态、水景观的恢复和改善，需要相当长时间的坚持不懈地努力。
此外，新的环境污染正在显现。如有毒、有害化学物引起的有毒、有机污染；汽车尾气城市PM10等细颗粒物污染，城市垃圾废弃物和填埋场渗液和污水处理厂污泥；今后随转基因植物、动物、禽流感等可能引起的基因和病毒的变异；人类自身由于营养过量，缺乏运动，长期以往可能会引发体质变弱；以及温室气体气候变化引起的干旱、风暴潮、洪涝、泥石流等灾害，将会影响人居环境和健康生命安全。因此环境和生态的保护、改善是无止境的。需要随着经济增长，人民生活水平的提高，国家综合国力增强，科技的发展，相应地不断增加投入。人类自身理智地、
自觉地、自律地、合理地抑制自己不断增长的物质欲望；倡导科学、绿色、适度消费观念，提高精神、文化、道德水平和人的素质和计划生育，这是最重要的关键。中国过去30年，少生约3亿人口，成绩巨大，需要继续。历史上中国人民有勤俭节约的传统，需要继承创新。
三、水环境对策：全民参与统一监管是关键
2005年6月盛华仁副委员长关于“全国人大常委会水污染防治法执法检查报告”中提出5条建议：有关部门正在认真落实。在此基础上，补充几点建议：
1、 全民全社会参与，建设节水防污型社会。
首先要保障城乡居民饮水安全；其次，根据江河水功能区划，水资源承载能力和水环境承载能力，制定计划，控制各河段用水总量和排污总量。实行总量控制，指标分配；制定用水定额和排污定额标准，达标排放。同时改革水价，提高城市中水回用率；建设节水农业，提高水的利用效率，是重中之重。再根据可持续发展原则，调整产业结构和生产力布局；将耗水量大、污染重的企业向沿海、沿江部署和转移。要加强水的需求侧管理，以水定产业发展规模，定城市规模。建设项目必须获得取水许可和排污许可。推进水权、排污权制度和准市场管理，逐步实现资源、环境的优化配置。在全国范围，全民参与，节约水资源，保护水环境。
2、 全国水污染防治，需突出重点，加大水污染防治的投资力度，分步骤、分期推进。
全国水污染防治重点建议为：黄、淮、海流域和京津唐、长三角、珠三角。建议将黄河流域增列为全国防治重点。黄河年水量约500亿立方米，仅为长江的1/20。人均水资源只有501立方米,是全国人均的1/5，世界人均的1/16。1980年以来，污废水量翻番，已达32亿吨/年，小浪底水库、渭河、汾河等水污染严重已到临界点。今后随着晋、陕、蒙、宁能源、重化工基地的发展，污废水排放量还将增加，亟待防治。而且，黄、海、淮流域又是南水北调工程受水区。目前三流域污废水排放量约145亿吨/年，约占全国污废水排放量680亿吨/年的21.3%，希望列为全国重点，优先治理。另外，珠三角、长三角、京津唐三地区，经济较发达，目前环保投入已达GDP的3％，可望早日达标。长江的重点是三峡丹江口库区和汉江上、中游。
目前首先加强城乡居民饮用水水源区保护。加强农村水污染防治工作，城市、农村统筹兼顾，点、面污染防治并重，加大畜禽养殖场和农村沼气建设投入力度。现在已经建成和即将建成的城镇水处理厂，必须限期正常运行并落实责任制。目前全国污废水排放量中，工业污水约占2/3。仍需狠抓工业污水处理，特别是含有重金属、有毒化学物质和病毒、细菌，含放性物质的污水，必须在企业、单位内处理，全部达标后，才允许排入城市污水厂进一步处理后排放，要严格入河排污管理。
3、 贯彻水法，推进江河水资源统一管理与监督。
城乡一体化的水务管理体制改革和城市污水处理市场化机制正在发展。县级水务统一管理的已有1239个县，占全国县级总数的52％，北京、上海、深圳、武汉等一批大城市和海南省、黑龙江省各县均已成立水务局，按照水的自然规律，形成防洪，水源、供水、用水、排水、污水处理、回用的系统循环；地表水、地下水；城、乡水资源统一管理监督。水资源的水量水质是不可分割的、动态的、流动的，目前水资源水量、水质分割管理状况亟待改进。
4、 今后仍需有计划地自律、自觉控制人口增长，优生优育，提高人口素质。
同时对河流、湖泊以保护、预防为主，充分发挥大自然自我恢复能力，保护水资源，保护水环境、水生态、水景观。要保证江河必需的环境，生态用水量。建议将风景秀美的水库、河段，建成水利公园；将三峡水库建成国家公园。保护水源涵养林、水土保持林和沿河、沿渠的护岸、护堤、护渠林。加强三江源等自然保护区管理，加强水土流失区和山洪泥石流灾害的防治，加大水土保持的投入。将流域生态保护、建设和扶贫工作有机结合。加强对水库区移民遗留问题的补偿和投入。开展沿江河蓄、滞洪区的防洪保险和涝灾保险。继续退耕还林、还灌、还草，加强基本农田、饲草基地和丘陵区梯田建设。同时开展环境、生态移民，加强山区、沙化草原的封育、保护。黄、淮、海、辽等流域水资源短缺，需要从外流域调水。
5、 理顺江河水污染防治、管理、监督体制，明确各主管部门职责、分工和合作，团结制污。
水污染防治是一项综合性很强的系统工程。现在政府负责水污染防治工作的，涉及环保、水利、建设、国土资源、农业、林业、卫生、科技以及发展改革、财政等多个部门。应当在同级政府统一的、强有力的领导和协调下，明确职、责，服从大局，步调一致，团结治污。计划统一安排，资金合理配置，监督手段共用、信息资源共享，防止相互扯皮。这正是政府机构改革的重点，也是对执政能力，协调能力的考验。政府机制改革职能转变，建设公共服务型政府，是统筹经济、环境、社会协调发展需要。坚定不移地推进流域水资源（包括水量、水质）的统一管理监督，这是世界各国水资源管理的大趋势，也是由于水资源的自然规律所决定的。人为的行政分割和“条条专政”，改变不了大自然按流域、水文、水资源循环规律。目前我国水量、水质分割，严重削弱和干扰水污染防治效果，水污染现状长期得不到改善，势必引起人民群众不满。团结治污，首先需要完善、修改水法律体系：在水资源方面，水法是母法。在环保方面，环境保护法是母法。2002年新水法中明确水利部门应根据流域水资源综合规划，制定水功能区划。然后按照水功能区的水体自然净化能力和水质要求，核定水体的纳污能力，向环保部门提出限制排污总量的意见。水污染控制应建立在该水域水资源承载能力的基础上，监测、监督向江、河、湖、库、海的排污口，严格排污口管理，要求其按水质、水量、排污总量达标，控制排放。目前要修改与完善水法规体系建设，避免法律之间的交叉和矛盾。
6、 流域水文、水资源（水量、水质）信息共享。
由于江河水是流动、连续的动态资源，其水量、水质状况随着时间、地域、降雨等不同而变化的，特别是洪、枯水期间，每日每时都在变化，而水体的水量、水质不是不能分割的。现在分布在全国江、河、湖、库等各类水文观测站3.4万处，有水文观测人员总数约4.8万人，其中基本水文站3146处，水质观测站3240处，地下水观测11780处，雨量站14337处，省界断面水量、水质自动检测系统正在建设。另外还有几千处水库、水电站、灌区、闸、坝所属的专用观测站。水文站每日在断面内各不同点取水样的同时，即可对不同测点的水质、含沙量进行化验。七大江河流域机构都设有水利部与环保总局双重领导的水资源保护局。并配备流动的水质检测船和省界水质自动监测站、网。另外，环保部门也设立1000多个专门的水质观测站，但只测水质，未测流量。建议两部、局共同协商达到水量、水质资料共享，统一标准、共同使用。为长江流域在二十世纪八十年代就成立了由水利、环保、交通部门组成的长江水质监测网。既减少重复建设和投入，也有利于社会、公众监督，并实行流域水量、水质等水信息披露与发布制度。这是团结治污中公众参与的基础。
加强现有的七大江河水资源保护局。1983年由当时的城乡建设保护部与水利部共同发文成立的长江、黄河等流域水资源保护局已运行20多年了，需要环保总局加强领导，赋予执法监督权力。建议各级政府加强水污染防治工作中联合执法机构，包括环保、水利、建设等方面执法人员联合执法。建立全国环境生态监察新模式，并完善各部门协调和公众参与机制。
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