五、 不同产权之下的水业经营具有不同的特性
水业经营主要包括三种产权形式：一是经营企业无产权，二是经营企业拥有有限产权，三是经营企业拥有完全产权。
具有水业设施完全产权的经营企业，是真正的公司，受《公司法》保护，能够完全处置自己控制的资产。水业经营企业对水业设施产权的完全所有，意味着城市水业的企业化，意味着设施的社会所有。而无产权或者有限产权的经营企业，其所经营的资产会受到政府监管部门的控制，没有完全的资产组织权。
这两大类产权体系之下，有着以下五点根本的产业区别：
第一是在产业性质上的区别。如果承认水业设施运营企业的完全产权，将改变城市水业的市政公用事业性质。英国水业体系是完全产权体系的代表，尽管水业在英国仍然属于公用事业，但在英国1989年执行的法律体系里，供水不再是"市政"公用设施，是由10家流域企业集团进行城市水业的服务，这些流域集团拥有完全产权，而且是上市公司。企业非完全产权的水业经营体系以法国城市水业体系为代表，非完全产权首先认同城市水业的市政公用设施性质，城市政府还在肩负着水业服务的责任。因此，企业完全产权模式需要先有承认水业设施社会化的立法作为基础。
第二是政府与企业的关系不同。政府对待拥有水业设施完全产权企业的管理，本质上是一种行政行为，企业经营权是通过政府行政许可获得的，类似于工商部门向企业所发的经营执照；而政府与非完全产权经营企业之间的关系则是经济协议关系，因为城市水业服务的责任和资产仍然属于政府，而城市政府通过经济协议委托企业来协助政府具体进行经营服务。
第三是经营期限的设定不同。完全产权经营企业对水业服务的经营是随着产权获得的一种权利，是当然的权利，因此也没有期限限制，政府一旦转让了水务公司的产权，在《公司法》的保护下，要想终止其经营，必须将其股权按照一定的价格予以回购；但是非完全产权经营期限的企业经营一定有期限的限制，服务期限达到后政府将无偿收回经营权和产权，当然企业进入服务的深度不同，企业承担的风险也不同，经营期限从5-30年不等。如果是不涉及投资的单纯委托经营管理行为，期限一般5-10年，如果包含了一定范围的投资行为期限则为 15-30年。
第四是垄断形式不同。城市水业的自然垄断特性，使水业经营的垄断性是必然存在。企业完全产权模式实质上是一种水业经营的企业垄断，控制水业垄断企业的方法是政府对它的经营进行过程监管，控制其服务价格和服务质量；企业非完全产权的水业经营，则是由政府向公众负责，实质上是一种水业经营的行政垄断，虽然是由企业来具体经营，但企业的实际服务对象是城市政府，提升政府行政垄断效率的方法是准入竞争机制的公平性和公开性，通过竞争机制让企业在不同的环节上帮助政府，也就是特许经营。
第五是政府监管的参与方式不同。企业完全产权背景下，政府监管部门只要执行以价格和服务为核心的经济监管。企业非完全产权背景下，由于政府最终拥有产权，因此可以针对运营企业设置不同期限的准入监管。这种情况下，政府特许经营监管的重心在于准入环节，准入环节的规范性和竞争程度是重中之重。
六、 供水行业的改革要符合其产业特征
供水行业改革不仅面临产权改革的困扰，也面临产业经营系统性的困扰。解除这一困扰需要深入认识供水行业的服务特征和产业特征。供水行业和污水处理行业具有不同的产业特点。
服务环节上，污水处理是一种典型的环境服务，特许经营制度下，引入社会企业运营服务，企业的直接服务对象是政府。而特许经营企业通过经济协议形式帮政府提供服务，政府向企业支付服务费用，费用来源可以来自政府财政，也可以来自政府向公众的收费。而供水服务不同，供水服务虽然也是一种广义的环境服务产品，但是它同时是一种公共必需品，老百姓直接向企业买单，政府并不代表公众接受供水公司的服务，这是一个很重要的区别。
在投资主体上，污水处理行业还处在建设期，目前污水处理设施不足，污水处理率比较低，建设任务还很重，以国债和政府投资运营补贴为主要形式的政府投资行为仍然在污水领域中持续；而供水行业的政府投资除了管网改造的补贴之外，10年以来就已经基本终止。
另外，污水处理行业大部分运营者是事业单位的编制，人员也相对较少，一般来说城市污水行业的人数远远少于供水行业的人数；而供水公司已经成形，大都属地经营了几十年，人员臃肿，效率低下客观普遍存在。
供水和污水两个行业不同的特性和现状，使得它们在执行市政公用事业特许经营制度时有着不同的适用性。供水行业适合的经营服务形态是系统服务。污水处理行业目前更适合单元服务。系统服务的服务范围包括从制水到销售的整个体统，服务企业向公众直接服务，向公众直接收取服务费；单元服务的服务企业是整个系统的某一个单元（主要是水处理单元），不向公众直接服务，也不向公众直接收费。系统服务和单元服务的不同除了系统范围之外，还包括以下六点不同。
第一，排它性不同。系统服务是排他的，一定范围内，一定期限内，只有一个企业整体经营；而单元服务排他性弱，甚至不排他，一定范围内，一定期限内，可以有多个经营者，但是政府作为服务采购人，需要满足每个单元经营者水量的基本需求。
第二，业务的扩展性不同。系统服务拥有整个区域的服务权，发展空间大，可扩展性强，对应的经营风险也大；单元服务有一定量的保障，风险小，但是发展空间也小。
第三，服务对象不同。系统服务的企业是面向用户服务的；而单元服务则是面向市政府服务的，或者向政府所管辖的国营公司进行服务的，那么其服务费也是来自于被服务方。
第四，价格体系不同。系统服务的企业以价格的形式向用户直接收费，需要依据价格管理办法来执行；而单元服务的服务费来自服务采购方，即市政府或者政府所管辖的国营公司，因此单元服务的服务费一般不执行价格管理体系，政府可以向老百姓收费，再付给污水处理服务企业，也可以不向公众收费，由财政费用支付给企业。
第五，核心环节不同。系统服务企业的核心竞争力在于系统的"接口"技术和综合管理水平，如管网漏损控制水平、对消费者的服务水平、业务的拓展能力、人力资源开发等；而单元服务企业的核心能力在于对水厂单元的控制，如电耗、人力、药耗等可变成本的控制，涉及建设环节的单元服务，其核心竞争力还包括融资成本控制和工程成本控制等。
第六，风险组成不同。系统服务项目的风险在于对市场总量的判断、价格政策和价格到位程度、公众对服务的满意程度等；而单元服务项目的风险主要在于签约政府的守信程度。
国际大量的实践证明，特许经营是一项适合市政公用事业特点的改革模式，但是现有的特许经营政策更多地考虑了单元经营的特征，如在已经发布的《特许经营办法》及其合同示范文本中，对于更适合于供水行业的系统经营模式的支撑明显不足。因此，目前特许经营政策对系统经营的不适用性已经对供水行业的改革形成制约。
七、 供水行业施行特许经营的前提是产权主体与经营主体的分离
目前，产权改革已经成为国家改革政策的核心，同时，市政公用事业特许经营的政策体系已经建立。在这种背景下，供水行业改革将有两条路可以选择：一条是坚持市政设施的性质走向特许经营，二是沿着产权多元化之路走向专营。
对绝大部分城市的供水公司而言，其根本的出路在于施行特许经营。但是，市政公用事业的性质和特许经营制度体系的责任结构设计，决定了在供水行业施行特许经营需要以产权主体与经营主体的分离为前提。
如果没有产权主体和经营主体的分离，城市政府就不能对经营主体进行有效的准入选择，一旦将经营主体与产权主体合一，决定经营的必然是产权。具体落实到城市政府推进改革的实践之中，与产权改革并行的特许经营，很容易成为产权变更的附庸，被产权机构所左右，国有资产的限制将严重束缚改革进程。在国家"管人、管事、管资产相统一"的原则之下，如果没有产权主体和经营主体的分离，专业投资运营公司就必须通过产权才能获得服务市场，极大地束缚了优秀企业的市场服务能力。
产权主体与经营主体的分离，将资产留在政府，将经营服务放到市场，无疑有利于城市水业市场的规范化、品牌化，专业运营公司、专业服务公司、专业投资公司就可以在经营层面进行有效的规模化发展。
有效实施产权主体与经营主体的分离有一个基本条件，就是国资委需要给出一个市政设施资产存在于城市政府的明确形式和要求，这种资产存在将区别于一般竞争性资产，是没有资产回报的沉淀性资产，甚至城市政府可能还要继续投资。
目前，特许经营制度已经基本建立，本文认为对绝大部分城市的供水企业而言，产权主体与经营主体的分离是改革的主流趋势，对中小型供水公司的改革来说，则是必然的方向。
八、 供水行业专营之路的适用性及发展方向
如果沿着产权多元化之路走下去，供水行业的第二条路就是专营。虽然支撑供水行业完全企业化的法律体系远未建立，但是中央政策的基本思路已具雏形。因此，对部分城市的供水行业来说，也是一条可行之路。
实际上有些供水企业，尤其大型供水公司已经沿着产权改革之路走了很远，而且目前还有很多中型供水公司正在进行自来水公司的股权转让。产权多元化将使供水行业彻底的企业化，我们称这种形式为"专营"，这种形式下的供水公司是专营公司。专营公司因为有完全产权的支撑，将是成长为中国城市水业专业投资服务民族企业集团的希望所在。所以核心城市的水务集团在政策的夹缝中走向专营公司，从长远看，对中国水务产业发展来说，也不失为一件益事。但是需要在集团公司结构设计上，把属地专营业务与对外投资业务相分离，不能因为对外业务的损益而影响本地的水价。
专营模式所适用的监管模式和竞争模式与特许经营有着本质的不同。因此，需要强调的是如果供水企业沿着产权多元化之路走向了专营，就不能再简单套用特许经营的管理方法。
另外，本文认为中国绝大部分供水公司不适合走专营的路，不适合走产权多元化改革之路，尤其不适合进行承债式股权多元化的改革模式。因为，产权多元化为核心的专营模式不仅缺乏法律支撑，更为重要的是，专营模式只是从股权角度引入财务投资人，难以有效提升原来企业的管理和服务水平。如果，招投标形式实现产权转让，致使设置的资本门槛往往高于技术、管理和运营的门槛，使在系统运营管理上有真正实力的企业难以入围，有背于改革的效率目标。另一方面，中国城市水业市场所能够支撑的专业投资运营集团最多在数十家的范围之内，不适合众多传统供水公司走向专营。因此，对于效率相对低下的中小型供水公司来说，专营模式是一项既不符合政策方向，也不利于行业发展的模式。
对摸索在改革之路上的供水行业而言，摆在面前的两个方向均有一定的政策障碍。这个障碍的核心在于主导供水行业的两个部门--推进特许经营制度的建设部和推行产权多元化制度的国资委--没有实现很好的政策协调。这既是供水行业改革困惑的根源，也可能是供水行业改革的出路所在。
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