水业蓝皮书之十一
一、 城市水业改革的政策历程
二、 水业市场化改革促使政府责任向企业转移
三、 产权改革成为供水行业投资责任转移的主要形式
四、 特许经营制度和产权改革之间存在矛盾
五、 不同产权之下的水业经营具有不同的特性
六、 供水行业的改革要符合其产业特征
七、 供水行业施行特许经营的前提是产权主体与经营主体的分离
八、 供水行业专营之路的适用性及发展方向
市场化改革是近年来城市水业业内各界最为关注的话题，在有关部门的推动下，以特许经营为主要形式的城市水业市场化改革逐渐深入，在取得丰硕改革成果的同时，也面临着越来越深入的困惑和问题。由于供水行业产业特性及其历史产权结构的影响，这些困惑和问题在供水行业的改革过程中表现得更加集中和突出，引发的思考和争论也更加深入。虽然供水行业改革只是城市水业市场化改革这个复杂综合体系中的一个点，但是它关联着改革中的各个环节，也渗透于相关改革政策的方方面面，涉及产权改革、投融资体制改革、价格机制改革和监管体系的建立等一系列综合性问题，供水行业改革过程中任何一个环节的成败都会直接影响到我国城市水业的改革进程，甚至可能引发对市场化改革方向的质疑。本文将针对供水行业改革的困惑与出路这一难点进行探讨。
一、 城市水业改革的政策历程
虽然业内普遍把2003年作为城市水业改革的市场化元年，并将特许经营制度的实施视作城市水业市场化改革的重要标志；但事实上，早在20世纪90年代的投资市场开放就已经拉开了城市水业改革的序幕。高速的经济增长和城市化进程对城市水基础设施的发展提出了巨大需求，但是在财政单一投资体制之下，作为城市水业传统投资主体的城市政府几乎都面临着很大程度的力不从心；同时，《预算法》中对地方政府严禁发债的规定限制了地方政府的融资渠道。在此背景下，地方城市政府在推动城市水业改革时无疑都会选择从投资市场的开放做起。事实上，资本的引进，尤其是外资引进就是20世纪90年代城市水业改革的主调，而政府也在引资的过程中将投资责任逐步向企业转移。
随后，价格改革拉开了水业改革的第二幕，并成为1998年之后城市水业改革的主调之一。价格改革是城市水业市场化改革的核心环节之一，而20世纪90年代开始实施的各个引资项目无疑对价格改革的推进也起到了重要的催生作用。政府在引资发展地方水业的过程中，逐步认识到了引资的成本、投资回报等问题，在政府财政紧张的状况下，政府不得不将支付引资项目的资金来源转向水价。从1998年的《城市供水价格管理办法》，到2002年以来广泛展开并不断提高的城市污水处理收费，到2004年元月施行的《水利工程供水价格管理办法》，以及2006年水资源价格的迅速提高。我国的城市水业已经形成由水资源费、水利工程引水价格、城市供水价格和污水处理费组成的"四元"价格体系，目前这一价格体系仍在不断的发展完善之中。
2003年，以特许经营为核心的城市水业改革"主戏"全面"上演"，并被业内称为城市水业市场化改革元年。随着水价体系的变革和投资体系的开放，城市水业的主管部门逐渐意识到原来那种基于行政性隶属关系的行业管理模式已经不能保障水业管理的有效实施。在改革冲击之下，传统的管理关系已经不能适应新的投资体制和运营管理的要求。2003年以来，建设部通过三个递进性文件，从整体推进改革，到引入特许经营的竞争机制，再到加强监管的要求，以"改革三步曲"逐步建立了市政公用事业特许经营的管理体系。而特许经营制度因此成为城市水业改革一个重要标志。透过特许经营政策，城市水业中原有的主管部门逐步建立一种新的责任关系，政府和企业之间不再是原来那种简单的隶属关系，而形成了政府与企业之间服务责任的转移和监管关系的建立。
与此同时，伴随特许经营制度的建立同步展开的还有影响深远的产权改革。产权问题是企业的核心问题，因此，产权改革政策一旦展开，就在城市水业改革中占据了主角地位。十六大提出"管人、管事、管资产相一致"的原则；十六届三中全会在完善社会主义市场经济体制的决定中，非常明确的提出要开放垄断行业，施行产权多元化的改革，把股份制作为公有制一种主要的形式。产权改革涉及到了市政公用事业，2003年以来，城市水业已经明确纳入到了国家产权改革的框架之内。2005年年初的非公36条以及2005年年底出台的《环保保护决定》都更加强化和明确了这一方向，要在市政公用事业领域进行产权多元化的改革。
由此，可以看到目前的城市水业改革是由交织的两种政策力量所作用和推动的，一是特许经营制度逐步建立完善，它源于原来的行业主管部门；二就是产权改革，它源于资产管理部门，是传统水业企业法律意义上的大股东。
二、 水业市场化改革促使政府责任向企业转移
城市水业改革实质上也是政府、企业、与其它利益相关者之间进行角色重新定位、责任重新分配的过程。
传统体制之下，城市政府通过直属事业单位或国有单位直接经营城市水业，投资、建设和服务主体都是城市政府。因此城市水业当然成为市政公用事业的重要组成部分。
政府直接经营城市水业存在效率低下等问题已经成为国际共性问题，城市水业的市场化改革，本质上是城市政府为了提高效率，借助市场的力量，以合理的形式将一些责任逐步转移给企业的过程，主要包括服务责任和投资责任。因此，市场化改革的过程既是政府逐渐退出市场并加强市场调节机制的过程，也是政府把这两个责任逐步移交给企业的一个过程。
与一般竞争性行业不同，城市水业是市政公用事业的重要组成。从字面上理解，市场公用事业包含了两层涵义，一是由城市政府作为责任主体，二是具有公用性质。也就是说，在城市水业中引入市场机制具有一定的特殊性，政府的市政公用事业责任不能因为管理形式的改变而改变。市政公用事业特许经营是在不改变市政公用事业这两个特性的而引入市场机制的一种方式，其核心是把政府的具体服务责任向企业转移，改变了原来由政府直接提供服务的形式，而通过特许经营的方式让企业来帮助政府进行具体服务，实现城市政府责任主体与特许经营企业具体服务实施主体的分离。
但是，实施了特许经营管理之后的城市政府仍然承担着城市水业的服务责任。在特许经营形式下，政府是通过经济协议的形式请专业服务企业来帮助政府提供更高质量的高效服务，其核心思想是把服务责任以合法的形式转移给企业，这种特许经营方式并没有改变城市水业的根本特点，特许经营之下的城市水业仍然是市政公用事业。
三、 产权改革成为供水行业投资责任转移的主要形式
伴随着服务责任转移的还有城市政府的投资责任。在2003年之前，在中央政府允许市政公用事业产权改革之前，城市政府对投资责任的转移主要是通过引入国内外社会资本，或贷款、或发行企业债券、或项目融资，都未改变城市水业最终国有的产权形式。但是到了2003年以后，城市政府对水业投资责任的转移形式因为产权改革的推进而发生了根本的变化。
目前，产权改革逐渐成为城市政府水业投资责任转移的主要形式之一，在供水行业中则成为主导形式。污水处理行业的运营主体大部分仍然是事业单位，收费形式大都还是行政事业性收费，投资责任的转移过程往往难以直接触及到最终产权。污水领域的改革一般最多只触及污水处理厂这一单元的有限产权。而供水行业则不同，各地供水公司在90年代开始推进的企业化改革中，基本上所有城市的供水都已经进入"公司"的系列，虽然不是真正意义的企业，但它名义上是公司。国资委在进行"管人、管事、管资产相统一"的原则之下，没有区分供水公司所持有的资产跟竞争性行业有什么区别，国家也没有专门的市政公用设施这种非竞争性行业资产的管理方法。因此，从2003年成立的国务院国资委，到2004年以来地方陆续成立的地方国资委，在"政资分开"这种大背景之下，供水公司的资产纳入到统一的"政资分开"的改革框架之下，参照一般竞争性行业的资产管理模式，由国资委履行出资人职能，实行产权多元化的改革，从而改变了供水公司原来的性质。
产权是核心问题，是所有制的问题，所以水业产权改革实际上是可能改变市政公用事业性质的根本问题。一旦施行了产权多元化，它将使特许经营制度所依据的法律基础发生动摇，其所产生的一系列的政策影响，将改变政府、企业、消费者之间的关系。因此，产权改革与市政公用事业特许经营所推动的服务责任转移有着本质的区别。
四、 特许经营制度和产权改革之间存在矛盾
投资责任和服务责任的转移本是城市水业市场化改革的实质。但是当以产权改革作为投资责任转移的主要形式广泛应用在供水行业时，这两种转移在基础上发生了冲突和矛盾。而这种冲突和矛盾，就是造成供水行业改革困惑的主要根源。
供水公司改革的困惑，首先来自正在进行并逐步深入的产权改革。一方面，建设部门作为城市水业的行业主管部门，在市政公用事业的性质之下，发布了特许经营办法。特许经营办法所规定的六个主要领域中，第一个适用对象就是城市供水。另一方面，三中全会的决定和国务院非公36条等一系列的政策，都要求传统垄断行业实行产权多元化，允许私人资本当然也包括国际资本进入。城市供水在产业形态上以"公司"的企业性质存在，虽然原来传统意义上的供水公司大都只有经营权，没有资产组织权，但是水业资产名义上属于供水公司。在资产部门进行逐步深化的资产转让的产权改革时，最终必然触及供水公司。产权形式的进入实际上在促使水务企业全面走向企业化。
某种意义上讲，一旦实施产权多元化，就将不再是政府控制资产、企业经营的市政公用事业特许经营模式。在水业产权改革所需要的法律基础和监管体系还远未建立的情况下，如果要坚持水业产权多元化的方向，就必然与供水行业的特许经营方向发生矛盾。
对供水行业而言，来自产权改革的政策影响要大于特许经营的政策影响。以深圳水务集团改革为例，其核心动力并不是因为特许经营制度的推进，而是因为国资部门推进国企产权改革的深入，深圳市特许经营制度只是产权改革所催生的"副产品"，因此烙下很深的产权烙印。这一产权烙印体现在：一是在供水领域推进企业完全产权，改变了市政设施的性质；二是将供水行业作为一种竞争性行业，在竞争机制上走入误区。
在自然垄断经营的公用事业中，有两类竞争机制的设计：一种是市政公用事业，在维系市政设施市政府最终所有的前提下，引入特许经营的制度，引入经营环节的竞争，通过准入竞争选择经营主体；另一种是像电信、电力等非市政性的公用行业，推进产权改革，进行完全企业化改革，政府通过科学的过程监管，通过控制价格和服务来监管。
电信、电力具有公共物品性质，却不是市政公用事业，它们的责任主体不是市政府，中央政府在推进电力系统的竞争机制，对电信行业拆分的时候，改革的核心是产权。而市政公用事业特许经营制度虽然也要引入市场机制，但是责任主体，最终产权归属仍然是市政府，这两个改革方向在本质有很大的区别。
因此，对供水行业的改革方向出现了两个方向上的矛盾，在未明确区分供水行业的性质的前提下，两管齐下推进改革势必造成混乱。
