清华水业蓝皮书系列之十
前 言
由清华大学环境系和中国水网联合发布的《清华水业蓝皮书》，是以系列水业高级战略沙龙的讨论为基础的系列战略研究报告，目前已发布九本。分别为：《城市水业的认识误区和政府角色》、《城市水业的产权问题和产业化》、《城市水业的投融资机制和资本战略》、《城市水业的BOT及其法律问题》、《流域的水业管理与体制创新》、《城市水价的定价目标、构成和原则》、《城市水业的特许经营模式与监管》、《城市水业市场化与税收减免》以及《水业特许经营的案例分析与操作务实》，在各界产生了积极的影响。
"水业高级战略沙龙"始于2003年9月，是定期举办的由城市水业政府界、企业界、学术界有关人士共同参与的、非政府的、平等的水业战略性交流活动。2005月12月10日举办了第十次活动，此次沙龙主题为"政策性资金与城市水业市场化机制的衔接"。
本文以此次沙龙的发言和讨论为基础撰写，现以《政策性资金与城市水业改革》为题作为《清华水业蓝皮书》的系列之十发布，与社会各界交流。
本文由清华大学水业政策研究中心撰写，文中内容浅陋之处，请予指正。
清华大学环境科学与工程系
中国水网
二〇〇五年十二月
目 录
一、政策性资金是城市水业建设的重要资金来源
二、政策性资金是我国水业健康发展强有力的推动者
三、政策性资金需要应对水业建设与运营管理体制的变化
四、开放式金融协议可成为使用政策性资金的有效形式
五、政策性资金支持市场化项目的操作模式
六、政策性资金应提供更为有效的附加值服务以提高投资效率
七、国开行可以发挥政策性资金与市场化机制相衔接的主导作用
一、政策性资金是城市水业建设的重要资金来源
本文所指政策性资金包括作为财政性手段的国债、作为主权外债来自国际金融机构的政策性贷款、以及作为国内政策性金融的国家开发银行（简称：国开行）贷款。国际金融机构的政策性贷款主要包括以世界银行（简称世行）和亚洲开发银行（简称亚行）为代表的贷款以及以日本国际协力银行（简称日本协力银行）为代表的双边政府援助。
国债是调节国内需求，控制经济速度的财政手段。国际金融机构或双边政府提供的贷款是政策性金融，对于国家来讲是外债，是基于国家信用担保，由财政部转贷给地方政府、独立国有法人主体的贷款，受到国际金融机构内部规则和国家政策法规的诸多限制。一般，作为国际金融机构的政策性贷款项目除了可以得到低息、长期的资金以外，进口设备还可以享受免税这一优惠条件以及通过专家的技术援助所获得的附加值服务。
国开行是我国支持市政公用设施领域唯一的政策性金融机构，目前以开发性金融形式促进市场和制度的建设。贷款主体主要是国有企业、国有参股、控股企业等经济实体，除了提供贷款以外，还可以作为股本金提供给企业。国开行也为BOT项目民营企业提供贷款。
总的来说，政策性资金具有两大特征：一是服务于政府的某种特殊的产业或社会政策目标；二是具有优惠性，即以比商业性金融优惠的利息率、期限、担保等条件提供贷款。这两大特征使政策性资金成为具有一定公益性质的城市水业设施建设资金筹集时的首选资金来源。在过去的二十年中，上述资金对我国城市水业的发展起到了核心推动的作用，为我国城市供水和污水处理基础设施的建设发展做出了巨大贡献。
随着市政公用事业市场化改革的深入推进和投资体制改革的深入，以及国家金融政策的调整，财政性手段的国债将逐步淡出市政基础设施领域。但是，我国的城市水业基础设施，尤其污水处理行业尚处于建设发展期，资金需求很大，正在制定中的《"十一五"全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》指出，我国"十一五"期间的污水设施建设资金需求将达到3000亿元以上。因此，如何在投资主体多元化的新格局下发挥政策性资金的主导作用，对于城市水业的建设与发展有着重要的影响。
二、政策性资金是我国水业健康发展强有力的推动者
八十年代以来，政策性资金在供水领域对地方政府资金起到了有力补充的作用，而在污水领域则作为主要资金来源，带动了地方政府的投资。
国债有效地带动了供水、污水等项目的集中建设，特别是从1998年到2002年实施积极财政政策期间，国家累计安排国债资金983亿元，用于28个省(区、市)的污水等项目建设。国开行截止2004年末总贷款为14095亿元，其中水利、环境和公共设施管理贷款为3100.9亿元，占贷款总额的22%，可以说，这两大资金对于城市水业建设具有较大的贡献度。
根据对世行、亚行和日本协力银行的对华水业投资项目统计得出，从八十年代到目前为止的总贷款额约63.9亿美元，其中世行为27.7亿美元、亚行为15亿美元、日本协力银行为21.2亿美元。其中对于污水处理设施建设的总贷款达到39.3亿美元，占同期城建基础设施水环境保护投资总额的16%。
回顾我国城市水业基础设施的建设发展历程，可以看到国际金融机构贷款不仅给我国的水业建设带来了资金，同时还通过技术援助带来了附加值服务，主要体现在引进新理念、实施机制与技术支持等方面。包括促进价格改革和政府管理体制改革、科学吸引社会资金的参与、规范工程招投标项目管理、引进先进的工艺技术与设备、引进运营管理经验以及加强政府管理能力建设和配套政策制定与实施。
三、政策性资金需要应对水业建设与运营管理体制的变化
随着城市水业市场化改革的推进，投资主体多元化的格局在我国城市水业已经形成。传统的事业单位和国有企业正在逐渐退出投资舞台，取而代之的是改制后的国有企业、国有控股企业、合资企业、民营企业和外资企业等多种形式的新投资主体。
"十一五"期间，国债逐渐淡出城市基础设施建设的趋势已成必然，地方政府将更多地依赖社会资本的投入来支撑城市水业建设的发展。但是，目前国内资本市场尚未形成有效的服务于新投资主体的融资渠道，与商业资本市场还没有完全对接。国内商业银行由于缺乏项目融资相关业务的经验，对项目融资方式支撑不足，与水业市场化项目尚未形成良好的衔接；而股市与债券市场、资产证券化、信托、产业基金等融资工具尚未形成有效支持水业发展的资金平台。同时，城市水业仍然处在建设发展期，价格体系难以在短时间内支撑全成本的核算体系。因此政策性资金仍然需要担负重要的投资职能。
面对市场化改革的背景，政策性资金除了以提供符合水业领域发展的低成本、长期性的资金坚定地支持公益性强的水业设施建设项目以外，还能够充分利用自身特征，发挥以下作用以支持水业市场化的改革：（1）贯彻政府政策，积极推动我国水业的价格改革和体制改革。带动资本市场，协助完成从计划经济向市场经济的过度；（2）带动商业资本、降低项目风险支持水业市场化项目的发展；（3）培养中国水务市场各种性质的投资主体。
事实上，在市场化改革中，政策性资金对水务资本市场仍然有着较好的投资带动作用，特别是国开行与国际金融机构的作用。世行、亚行和国开行在"十一五"期间都一致将投资重点转向供排水基础设施的建设。另外，为了实现千年发展计划，即消减全球不能享用基础卫生设施人口的一半，法国（法国开发银行）、德国（德国复兴信贷银行）、英国（英国国际发展署）、加拿大（加拿大国际发展署）以及荷兰、意大利等国也将增大对发展中国家供排水设施建设的支持力度，中国将成为其主要投资对象之一。日本由于对华ODA政策的转轨，2008年以后将停止日元贷款，但是到2008年为止，日元贷款的援助领域仍以供排水设施的建设为主。
但是，投资主体的多元化，使政策性资金在实际操作中遇上了各种难题，困扰着政策性资金的利用。这些政策性资金的新问题包括：能否直接贷给市场化项目投资主体；是否允许地方政府把在建或已建项目的经营权转让，把由政策性资金投资所形成的资产变现；是否能够补充水务投资企业的资本金、水务企业或项目公司的资本金；是否能作为收购水务企业股权时的资金等等。如何解决这些实际问题成为利用好政策性资金的关键。
