清华水业蓝皮书之八
前 言
由清华大学环境系和中国水网联合发布的《清华水业蓝皮书》，是以系列水业高级战略沙龙的讨论为基础的系列战略研究报告，目前已发布七本。分别为：《城市水业的认识误区和政府角色》、《城市水业的产权问题和产业化》、《城市水业的投融资机制和资本战略》、《城市水业的BOT及其法律问题》、《流域的水业管理与体制创新》、《城市水价的定价目标、构成和原则》以及《城市水业的特许经营模式与监管》，在各界产生了积极的影响。
“水业高级战略沙龙”始于2003年9月，是定期举办的由城市水业政府界、企业界、学术界有关人士共同参与的、非政府的、平等的水业战略性交流活动。2005月6月25日举办了第八次活动，此次沙龙主题为“城市水业的税收优惠政策”。
本文以此次沙龙的发言和讨论为基础撰写，现以《城市水业市场化与税收减免》为题作为《清华水业蓝皮书》的系列之八发布，与社会各界交流。
本文由清华大学水业政策研究中心撰写，文中内容浅陋之处，请予指正。
清华大学环境科学与工程系
中国水网
目 录
一、税赋问题在水业市场化改革中不可回避
二、城市水业税收优惠让公众和政府受益
三、税收优惠是改革过渡期的国际通行做法
四、我国水业现行税收政策急需规范
五、不规范的税费体系阻碍了市场化改革进程
六、税赋政策的引导使多方受益
七、流转税和所得税是水业税收优惠的重点
城市水业市场化与税收减免
钟丽锦 傅 涛 常 杪
一、税赋问题在水业市场化改革中不可回避
从招商引资、开放市场，到产权改革、水价改革，以及当前的监管体系建立，城市水业市场化改革已经全面启动。现代企业制度在水业中的建立，改变了水业领域原有事业单位性质的服务和管理方式；私营投资者和运营者的介入，带来了资金和先进的管理经验，为中国水业的发展注入新鲜血液和活力；水价改革的实施，政府角色和职能的转换，市场新生主体的出现和培育，显示出城市水业市场化体系已具雏形。
但是，一个新的市场体系的建立完善，仍然面临诸多问题需要解决，有很多秩序需要规范。“税赋”问题就是一个进入城市水业的社会资本主体和政府部门共同关注的问题。尽快建立和规范国内城市水业企业的税费体制，成为进一步促进水业改革的共同呼声。
城市水业在市场化改革之前，是一个由政府财政投资建设和运行管理的公用事业，不存在税费缴纳问题，在现有税收体系的企业名目中甚至没有“污水处理”这一类别。市场化改革的关键一步就是进行行业主体的改制，由事业单位逐渐转型为公司制企业，因而“税费”问题便成为了行业的新问题。
二、城市水业税收优惠让公众和政府受益
与一般的竞争性行业不同，城市水业企业的产品和服务属于准公共产品。由于水价受到政府的严格管制，企业不能通过市场的杠杆作用来调整水价，以支付实际的服务成本和收益。同时，尽管水价改革已经列入了中央和地方政府的改革日程之上，但是由于受到公众支付能力及其它诸多非经济因素限制，水价难以在短期之内达到全成本回收的水平。因而水业企业的成长和发展很大程度上仍需要依托政府的财政补贴。
另一方面，在迅速城市化的建设背景下，政府的财政资金越来越力不从心；而市政债券等广泛运用于国际城市水业的地方政府融资工具在我国的应用受到《预算法》的限制。政府推进市场化的很大动机就是减少投资责任，因此指望政府通过大量的财政补贴来保障水业企业良性发展已经难以实现。通过金融机构提供长期的低息贷款同样也可以起到政策扶持和经济调节的作用，但是在现阶段政策性贷款的应用还十分有限，特别是对于非国有的社会资本企业的支持还处于探索阶段。所以，税收减免的优惠政策就成为了改革过渡期间实现间接政府补贴的主要出路，而政府的税收设计对于水业企业的发展将带来深远的影响。
不能简单的把企业作为水业税收减免政策的受益者，应根据供水或污水企业的不同特性进行分析。
在供水领域，尽管各地政府都在进行水价改革，但是现阶段的重点主要集中在污水处理费、水资源费和水源工程费的开征或提高方面。在社会承受力的制约下，供水企业的资金来源难以从水价改革中得到真正改善，目前实际的供水价格普遍不能覆盖全成本。对于企业而言，基本的投资收益是行业可持续投资的基础，而真正形成以真实成本和合理收益为基础的水价形成机制还尚需时日。因此这就需要政府在水价和补贴上做出选择。如果政府制定和实施税收优惠来实现间接补助，会有助于将水价控制在公众可以接受的水平，从而稳定社会。那么在市场化过渡期，供水行业税收优惠的真正受益者是公众。
对于污水处理服务行业而言，其公益性更强，虽然推进市场化改革，但是企业的服务并不直接面向公众。具体表现为：政府是污水处理费的收费主体，污水处理费并不具备价格属性，仍然按照行政事业性收费的原则执行；市场化的单元主要集中在污水处理厂，管网仍然由政府维护。污水处理行业实质上属于一种政府对污水处理服务的采购行为，由私营部门投资或运营的污水处理公司其直接收益来源是政府财政或政府控制的国有主体。因此，污水行业税收优惠实质上是直接或间接地减轻了地方政府的财政支出，其真正受益者是地方政府。
三、税收优惠是改革过渡期的国际通行做法
税收、价格以及国家财政补贴方式的设计都是重要的政策手段和工具，三者相互关联，相互牵制，任何一个要素的设计都将受到其他政策可获得性的限制。在城市水业领域中，税费与水价的关系以及通过税费减免实现财政对水业的补贴一直是各国水业改革的重要内容。
纵观推进市场化和私有化改革的国家，除了大力推动水价改革，逐步达到“全成本回收”水平以外，政府通常会给与投资运营企业税收优惠政策，以扶持水业企业的发展，尤其是在水价无力支付全成本的过渡时期。澳大利亚在推进水业私有化改革初期，政府通过一系列优惠政策，如设置免税期、加速折旧、低价土地等政策鼓励私营部门进入水业领域；国际经贸合作组织（OECD）的很多成员国通过各种税收优惠以扶持水业企业，如减免营业税、增值税、污水税、水资源税、管网接入管理税等，以及增值税执行最低标准；在菲律宾、智利、马来西亚等推行水业私有化改革的国家，政府将税收优惠作为有效的经济激励手段，通过税收优惠以吸引社会资本，并扶持企业的发展；在一些水价水平达到全成本回收的国家，如美国，英国等，水业企业的税费则同于一般的工业企业。
城市水业属于自然垄断行业，要求政府必须对公众负责。一方面，政府需要对其进行严管管制，尤其是市场准入、成本与价格、服务质量等；另一方面，政府需要给与行业足够的补贴，如通过发行免税企业债券、提供长期低息贷款、税收减免优惠等。
