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贯彻《宁波市环境污染防治规定》努力把环境保护工作提高到新水平
宁波市环境保护局局长黄绍棣
前不久，省、市人大常委会分别在浙江日报、宁波日报上公布了《宁波市环境污染防治规定》，即将于8月1日起施行。法规是在当前全国深入开展主要污染物减排、大力整治违法排污行为的形势下出台的。在加强建设项目环境管理、规范排污单位环境行为、强化环境监管措施等方面作出了许多规定和要求，是宁波市环境污染防治实践经验的总结和提升，也是现行环保法律法规体系的必要补充和完善，突出了地方性法规的针对性和实用性，体现了宁波市环境保护工作的现实需求。对进一步强化环境监管、实现污染减排目标、保护和改善环境、促进经济社会全面协调可持续发展必将发挥重要的保障作用。
多年来，宁波市始终坚持环境保护这一基本国策，不断深化污染防治工作，在经济社会持续高速发展的同时，全市环境质量保持基本稳定，污染防控能力得到全面增强。但也应清醒地认识到，当前以及今后一个时期，宁波市面临的环境形势仍然十分严峻，主要污染物排放总量居高不下，削减任务艰巨，环境违法现象及污染投诉、纠纷仍较突出，新的环境污染问题不断出现，环境质量有待进一步提高，上述主要矛盾和任务充分表明污染防治工作的艰巨性、复杂性和紧迫性。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》确定的七项重点任务中，五项任务的主要工作是污染防治，污染防治的任务最为繁重，是重中之重， 《决定》同时指出通过认真评估环境立法和各地执法情况，完善环境法律法规，作出加大对违法行为处罚的规定，重点解决“违法成本低、守法成本高”的问题。因此，根据有关法律法规，结合宁波市实际，及时制定适应环境保护新形势的地方性法规，为污染防治工作提供有力的制度保障是十分必要的。
《宁波市环境污染防治规定》的顺利出台是市委、市人大、市政府高度关注和精心指导的结果，也是社会各界广泛参与、支持的结果，集中体现了宁波市实现清洁发展、实现又好又快发展的意志和决心，也充分表达了广大人民群众防治污染、保护环境、维护共同家园的强烈愿望。作为环境污染防治统一监管部门，全市环保系统一定要以强烈的责任感和使命感，全面履行法定职责，严格依法行政，加强环保审批管理，促进宏观调控；加强执法检查，严厉打击各类环境违法行为；加强督促协调，形成污染防治齐抓共管的良好局面；加强信息公开，鼓励支持公众参与和监督污染防治工作；加强服务指导，促进排污单位自觉规范环境行为，成为守法模范。
《宁波市环境污染防治规定》的颁布实施是宁波市环境法制建设的重要成果。法规的贯彻实施和有效执行需要全社会的共同努力，正如《宁波市余姚江水污染防治条例》的成功实施那样：全市上下统一认识，做到令行禁止；部门密切配合，积极履行各自污染防治职责；有关单位顾全大局，敢于舍弃眼前和局部利益；各级财政加大投入，提供必要的资金保障；污染防治持之以恒、常抓不懈，实现持续改进。
在当前全市加快推进生态市建设、努力创建环境友好型社会的大背景下，我们有理由相信，在市委市政府的正确领导、市人大的有力监督和全社会的共同关心、参与、支持下， 《宁波市环境污染防治规定》必将得到有效实施和执行，环境保护工作必将提高到一个新的水平。
落实《宁波市环境污染防治规定》提高依法行政的能力和水平
市政府法制办副主任刘立群
《宁波市环境污染防治规定》于今年5月25日经省人大常委会批准后，将从今年8月1日起正式施行。法规的颁布实施是宁波市环境保护法制建设史上的一件大事，将为推进宁波市环境保护和生态市建设工作提供有力的制度保障。
法律体系建立和完善的过程，是依法行政不断深化的前提和基础，也是依法行政不断发展的主要内容和首要环节。因此，宁波市制定了《宁波市余姚江水污染防治条例》和《宁波市饮用水源保护和污染防治办法》等一批地方性法规和政府规章，通过立法促进污染防治工作不断深化，取得了明显成效。但这些法规规章都是针对污染防治的特定领域的，需要一部比较综合的、适应不断发展的环境保护实际的法规。在这个背景下出台的《宁波市环境污染防治规定》涉及工业、农业、第三产业等可能影响造成环境的方方面面，可以为人民群众的正常生产生活提供有力的法制指南。
《宁波市环境污染防治规定》针对社会生活的发展设定了一系列的管理制度，为有关部门加强环境保护工作提供了有力的法制保障。比如针对少数休闲产业扰民的问题，规定明确：用于从事餐饮、娱乐、洗浴、酒吧等经营活动的建设项目，未取得环境影响评价批准文件的，工商行政管理部门不予核发营业执照。与此相似，针对一些企业试生产或者试运行期间环境污染防治问题，规定明确：建设项目需要进行试生产或者试运行的，应当向环保部门提出申请。经审核同意试生产或者试运行的，主体工程方可带负荷运行。试生产或者试运行期间，有关污染物防治设施必须同时投入试运行，污染物排放应当符合环保部门的要求，并在规定期限内通过环境保护验收。条例中这类制度创新的条款还有不少，为环保部门新形势下加大工作力度、推进依法行政提供了有力的制度保障。
当然，制度出台后，最要紧的还是要有内在的力量保证它能够得到及时有力的执行，所以，规定还设置了一套有针对性的措施。比如，对于无污染物收集系统或者污染物收集系统不完善的、污染物排放不能稳定达标的、污染物排放总量超过核定指标的、排放污染物对环境造成严重污染的，环保部门可以责令限期治理；针对排污单位造成严重环境污染或者可能造成严重环境污染而继续排污的，环保部门可以对排污单位的有关设施、物品予以扣押或者查封，以便尽可能减少环境污染带来的损失。
总之，《宁波市环境污染防治规定》是宁波市通过地方立法对现行环保法律法规体系的补充和完善，是宁波市环境法制建设的重要成果。以规定的颁布实施为契机，全社会要进一步强化环境保护观念，有关部门要进一步推进依法行政的能力和水平，为加快推进生态市建设、创建环境友好型社会作出不懈努力。
主要条款解读
经省、市人大常委会批准通过的《宁波市环境污染防治规定》(以下简称《规定》)是宁波市第二部专门关于环境污染防治的地方性法规，不设章，共三十七条。《规定》有效整合了各类环境污染防治工作的特点、弥补了上位法部分规定的不足之处、创设了一些新的环境管理制度和措施、加大了环境保护行政处罚的力度，并着重在建设项目环境管理、排污行为规范、环境监管措施等方面作出了具体规定，为了便于公众理解条文内容，有必要对《规定》的主要条款作一解读：
一、关于建设项目环境管理
加强建设项目环境管理是实现污染源头控制的主要手段，也是经济结构调整、优化增长方式的重要调控措施。《规定》第九条至第十四条分别就从建设项目环保审批、工程环境监理、试生产审核等事项作出了具体要求。
(一)所谓建设项目环保审批是指建设项目在开工建设前必须执行环境影响评价制度，即建设单位应当按照国家环保总局发布的《建设项目环境保护分类管理名录》，委托有资质的专业机构编制环境影响报告书、报告表或者填报登记表，并报环保部门审批，必须在取得环保部门的批准文件后，才能开工建设，对此，现行的《中华人民共和国环境影响评价法》已作了明确规定。
但在投资主体多元化的市场经济条件下，建设项目的规模、种类、形态各异，许多新、扩建设项目建设过程很短，在未经环保审批同意的情况下，已经建成并投入生产使用，对此，现行的环保法律法规没有涉及。因此， 《规定》根据《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规的立法精神作了禁止性补充规定： “建设项目未取得环境影响评价批准文件的，项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设或者投入生产使用。”第三十条规定了相应的法律责任：未取得环境影响评价批准文件，建设项目擅自投入生产使用的，由环保部门责令停止生产使用，可并处二万元以上二十万元以下罚款。
(二)针对近几年宁波市一些城区油烟、噪声扰民问题严重，群众反映强烈的现状， 《规定》根据有关法律、行政法规进一步明确了环保审批是有关企业或者经营组织设立登记的前置性行政许可，以充分体现环境保护实行预防为主、源头控制的原则，第十条第二款规定：用于从事餐饮、娱乐、洗浴、酒吧等经营活动的建设项目，未取得环境影响评价批准文件的，工商行政管理部门不予核发营业执照。这就要求从事餐饮、娱乐、洗浴、酒吧等经营活动的建设项目必须先到当地环保部门办理审批手续，取得环评批准文件后才能到工商部门办理登记注册手续，同时要求工商部门在核发上述项目的工商营业执照时要负责审查申请人是否已取得环评批准文件，没有批文的不能核发营业执照。
(三)居民住宅区及住宅楼均属于环境敏感建筑物，有必要予以特别保护，防止居民正常生活遭受废气、噪声、振动等污染的影响。 《规定》第十一条就居住区、住宅楼和商住楼分别作了二款禁止性规定“禁止在居民住宅区新建、改建、扩建产生恶臭、异味、粉尘的项目。禁止在城市居民住宅楼和商住楼内新建、改建、扩建产生油烟、烟尘、噪声、振动等污染的项目。”对餐饮服务企业宁波市早在2001年就已经作出了类似规定， 《宁波市饮食娱乐服务企业环境保护管理办法》 (市政府令第86号)第五条第二款规定“禁止在居民住宅楼(含以居民居住为主的商住楼)内新办产生噪声、油烟、烟尘、异味等污染的饮食服务企业。”根据几年来宁波市服务业发展情况，有必要对禁止新、扩、改建项目的种类和禁止范围作进一步扩充，因此法规作出了上述调整。
(四)近几年来，宁波市临港、沿海工业发展迅猛，引进建设的大项目数量多、行业分布广、工程技术措施复杂，需配套建设的污染防治设施也是点多量大、技术及工程质量要求高，其设计、施工及投运能否做到保质保量至关重要，直接决定项目投产后对区域环境的影响程度，因此，有必要采用专业监理形式即由建设单位委托专业咨询机构对项目必须配套的污染防治设施的建设和其他污染防治措施的落实情况进行全过程监理，以确保“三同时”制度落实到位。前几年，宁波市在这方面进行了积极、有益的探索，对一些成熟的经验及做法通过立法加以规范和提升非常必要， 《规定》第十二条要求“对可能造成重大环境影响的建设项目，建设单位应当按照环境影响评价批准文件的要求，委托具有工程环境监理资质的机构实行建设项目工程环境监理，并在建设项目竣工环境保护验收时提交建设项目工程环境监理报告。”明确实施监理制度的对象主要是对环境可能有重大影响的建设项目，具体要求由环评报告批复意见确定。
(五)试生产审核是指建设项目主体工程根据生产工艺、设备特点确需试生产的，必须预先经环保部门审核同意，主要查验项目的污染防治设施是否配套建成。由于这一阶段生产运行负荷较小，有些污染防治设施也存在试运行过程，因此，环保法律法规对试生产阶段的环境管理要求比较原则，在监管制度和程序方面存在着薄弱环节，由此造成一些建设单位在需要配套建设的污染防治设施未建成的情况下主体工程提前投入试生产或者试运行，导致污染物超标排放或直排，造成环境污染，甚至引发污染事故。有些建设项目更是借试生产名义，长期超标排污。因此，必须强化试生产阶段的环境监管，进一步规范试生产行为。法规第十四条规定“建设项目需要进行试生产或者试运行的，应当向原审批环境影响评价文件的环保部门提出申请，经审核同意的，主体工程方可带负荷运行。”对未经审核同意擅自投入带负荷试生产或试运行的，法规第三十二条规定“由环保部门责令停止违法行为，并可处一万元以上十万元以下罚款”。
二、关于排污单位污染物收集、处理、排放等行为的管理规定
排污单位对产生的废水、废气及噪声等污染物进行有效收集并经正常处理，使之达到国家规定的强制性排放标准，这是对排污单位污染物排放行为的基本要求，也是排污单位应当履行的法律义务。 《规定》第十八条至第二十一条对此作出了规范要求。
(一)污染物的有效收集是做到污染物达标排放的前提。一些排污单位疏于管理，不注重污染物收集系统(包括排气管道、污水管道、车间地面等)的维护和保养，渗排、漏排现象严重，导致污染物未经处理直接排入环境，对此类排放行为， 《规定》在第二十条和第二十一条分别作出了三项禁止性规定：①不得通过排污口以外的途径排放污染物。②禁止不通过排放管道无规则排放大气污染物，即无组织排放大气污染物。③不得违反污染物处理规范，采用稀释手段排放水污染物。对违者责令限期改正，并可处一万元以上十万元以下罚款。
(二)保持污染物处理设施的正常运行是污染物达标排放的关键。法规第十八条第一款规定“排污单位(含个体工商户)应当保持污染物处理设施的正常使用，不得擅自拆除和闲置，并建立台账，如实记录污染物处理设施的运行状况，使排放的污染物达到规定的排放标准”。这就要求排污单位要做好污染物处理设施的维护、保养和操作人员的培训管理，以及健全内部管理制度和操作规范等相关工作，目的是杜绝和减少操作上的随意性，确保设施发挥正常的处理效果。对因操作人员操作不当、设备损坏不及时修复等行为引起处理设施不正常使用或者擅自拆除、闲置处理设施的，法规第三十四条第三款规定“由环境保护行政主管部门责令停止违法行为，并可处五千元以上五万元以下罚款”。
(三) 《规定》还对污染源自动监测装置的属性予以界定，明确“污染物排放自动监测装置是排污单位污染物处理设施的组成部分”。目前，宁波市200多家市级重点排污单位已有近90%安装了自动监测装置，这些装置在促进污染物处理设施正常运行和污染物达标排放方面发挥了重要作用，但在实际管理工作中，也经常会出现受损后不及时修复、数据不定期校验等不正常使用、维护的情况，使装置成为摆设，甚至起了误导作用，不能发挥应有的在线监控作用。为此， 《规定》第十九条要求“排污单位按照规定对自动监测装置进行维护和管理，保持正常运行，不得擅自拆除、闲置或者改变”。同时，第三十三条对污染源自动监测装置不正常使用或者不按规定安装并与监控中心联网的行为明确了相应的法律责任，由环境保护行政主管部门责令限期改正，并可处一千元以上一万元以下罚款的法律责任。
(四)除了对排污单位的污染物收集、处理、排放等具体行为进行规范外， 《规定》还确立了污染物排放“超标即违法”的原则，体现了环境保护立法的趋势，同时根据国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》精神，对情节严重的三类违法排污行为，作出了除处以一万元以上十万元以下罚款外，还可以同时责令停产整治的规定，这三类行为分别是：①排放污染物超过规定排放标准的；②通过排污口以外的途径排放污染物的；③不通过排放管道无规则排放大气污染物的。
三、关于环境监管措施的规定
《规定》第二十六条至第二十八条，分别就行政代消除、限期治理和行政强制二项环境监管措施作了规定。
(一)关于限期治理。对造成严重环境污染的排污单位实行限期治理是我国《环境保护法》确立的一项重要的环境管理制度。实施十多年来，对整治污染、保护环境起到了重要作用。但随着污染防治任务的日益繁重，从有利于强化环境管理、加大污染整治力度的现实要求出发，根据国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出的各级环保部门要严格执行环境监管制度，责令严重污染单位限期治理或者停产整治的要求，《规定》第二十六条对实施限期治理的条件以及作出限期治理决定的行政主体作了补充和细化，(1)是授权县级以上环境保护行政主管部门可以对符合法定情形的排污单位作出限期治理决定。(2)是除了对环境造成严重污染的外，还设定了三类可以责令限期治理的情形，分别是“无污染物收集系统或者污染物收集系统不完善的；污染物排放不能稳定达标的；污染物排放总量超过核定指标的”。 (3)是对排污单位在限期治理期间的排污行为作了规范： “限期治理期间，排污单位应当采取措施，使污染物排放符合规定的排放要求。”
(二)由于现行环保法律法规没有设置行政强制，环保部门在实施现场执法检查过程中，对查获的环境违法行为不能采取行政强制措施，所以，对已经查实的环境违法行为尤其是一些严重的违法排污行为往往难于及时加以阻止和纠正。要实现纠正环境违法行为的目的，需要通过实施行政处罚，直至申请人民法院强制执行。由于这一过程需要一定时间，不仅客观上导致环境执法不力的局面，同时也可能对环境造成难于弥补的损害。为了能及时控制违法排污行为，避免造成严重环境污染的局面，《规定》借鉴上海等地的做法，赋予环境保护行政主管部门在紧急情况下可以采取扣押、查封有关设施、物品的权力，紧急情况主要是指排污单位的排污行为已经造成严重污染仍不停止排污的，或者有明显的迹象表明若不停止排污行为势必造成严重环境污染的。第二十七条规定“排污单位造成严重环境污染或者可能造成严重环境污染而继续排污的，环境保护行政主管部门经主要负责人批准，可以对排污单位的有关设施、物品予以扣押或者查封”。同时考虑到行政强制措施可能会给管理相对人的利益造成重大损害和影响，也为了规范扣押、查封行为，第二十八条对执法人员实施扣押、查封的程序、时间等作出了严格规定。
四、关于建筑施工噪声及部分社会生活噪声的规定
在城市噪声敏感建筑物集中区域内， 《规定》第二十二条禁止在夜间二十二时至次日六时进行产生环境噪声污染的建筑施工作业，但有二种情形例外， (一)是进行抢修抢险作业；(二)是因生产工艺要求等特殊需要。所谓噪声敏感建筑物是指医院、学校、机关、科研单位、住宅等需要保持安静的建筑物。如果施工单位因生产工艺要求等特殊需要必须连续作业的，应事先向当地环保部门提出书面申请，环保部门应当在三个工作日内对申请事项作出审核意见，经审核同意后施工单位方可进行夜间施工，并将有关施工情况以适当形式公告附近居民。对未经审核同意，擅自在夜间二十二时至次日六时进行产生环境噪声污染的建筑施工作业的， 《规定》第三十四条设置了“由环保部门责令改正，可并处二千元以上五万元以下罚款”的法律责任。需要说明的是，根据市政府《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》 (市政府令第101号)的规定，在宁波市六区(海曙、江东、江北、鄞州、镇海、北仑)有关夜间建筑施工噪声污染的查处工作已划转城市管理行政执法局，因此对擅自进行夜间建筑施工作业的违法行为的行政处罚在六区范围内由当地城管执法部门负责，其余县(市)仍由环保部门负责。
《规定》第二十三条对在噪声敏感建筑物附近，进行集会、娱乐、健身等活动或者货物装卸、修理加工等作业提出了要求，规定上述活动和作业产生的噪声不得造成污染或者干扰他人正常生活。对违者，由有关行政机关予以处罚，对货物装卸、修理加工等作业造成噪声污染的，由环保部门或城管执法部门责令限期改正，并可处一千元以上一万元以下罚款(实施行政处罚的主体同上述夜间建筑施工噪声)。对进行集会、娱乐、健身等活动，制造噪声，干扰他人正常生活的，由公安机关予以警告，警告后不改正的，处二百元以上五百元以下罚款。
《规定》第六条、第十六条、第十七条还分别对公众参与和环境信息公开制度、主要污染物总量控制制度，以及主要污染物排污许可证制度作了原则性要求，为这些措施和制度的具体实施奠定了基础。
