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1月29日电 题：湖南：立法规范公用事业市场化改革
记者 陈江爱
2006年10月1日，经过相关部门和专家3年多时间的立法论证，《湖南省市政公用事业特许经营条例》（以下简称《条例》）正式颁布实施。
《条例》将城市自来水供应、管道燃气供应、集中供热、城市公共客运、城市污水处理、垃圾处理等六大行业，向社会资本敞开大门，以招标、招商、谈判等多种方式选择特许经营者。
这标志着湖南省部分地市试行几年的特许经营有了法律的保障，城市公用事业市场化改革将进一步得到规范化。而此次改革的动作范围之广、领域之宽、投资空间之大，在全国来说尚属少见。
“《条例》的颁布实施，是湖南省近几年建设立法工作的重大突破。” 湖南省人民政府副省长徐宪平认为，《条例》将有效规范市政公用事业特许经营活动，保障公共利益和公共安全，维护特许经营者的合法权益，进一步促进湖南省市政公用事业的健康发展。
立法改革 势在必行
众所周知，自来水、燃气、污水处理、公交、垃圾处理等是一个城市正常运转不可或缺的要素。而这些行业，要么利润丰厚，要么亏损严重，需靠政府财政补贴才能维持正常运营，但他们都有一个共同的特点，即在城市发展过程中已经形成自然垄断或政府给予的经营垄断。
长期垄断带来的后果往往是：技术停滞、成本过高、产品质量和服务不尽如人意、强买强卖、价格居高、政府包袱过重等，这直接影响着城市化进城的发展，阻碍城市经济更好更快发展。
与全国相比，湖南省现有市政公用事业基础设施水平落后。2005年，在设市城市市政设施水平的14项指标中，湖南省有7项主要指标在全国32个省市区中排名位居16位之后。其中，人均道路面积、污水处理率、污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率更生排名在20位以后，有的甚至是倒数几位。
湖南省建设厅厅长向世林介绍，全省现有的市政公用基础设施约有一半已年久失修，一些地下管网超负荷超期限运行，不少城市道路不平、水不通、灯不亮等问题比较突出。在29个设市城市中，有17个城市的污水集中处理率为零，22个城市的生活垃圾无害化处理仍为空白，5个地级市还没有污水集中处理设施。
落后的公用基础设施也无法适应城镇化的快速发展。当前湖南省城镇化水平已达到37%，正处于加速发展阶段，未来5年，预计将以年均1.6个百分点的速度递增。市政公用事业面临更大的挑战和压力。据湖南省有关部门测算，“十一五”期间，湖南省城市市政设施建设需投入资金1200亿元至1500亿元。
面对巨额投资和繁重建设任务，改革势在必行。一些城市改革的经验表明，将市政公用事业推向市场化，不仅可以激活原有的国有企业，还能提升服务，完善城市建设，对于城市建设和发展具有重要意义。
正是在这种背景下，2002年湖南省就尝试着改革，在部分行业中实行特许经营。但由于市政公用事业特许经营，属于《行政许可法》规定的“关系公共利益的特定行业的市场准入”方面的行政许可。
“现行的法律、行政法规尚未设定公用事业特许经营这一行政许可项目，各地出台的《办法》、《意见》等也大都没有通过人大立法。” 湖南省建设厅城建处副处长吴勇介绍说，事实上之前实施的市政公用事业特许经营实质上还处在无法可依的状态。一旦出现问题，就无法保护投资者的合法利益。
这些问题引起有关部门的高度重视，同时促进了相关部门立法脚步的加快。经过反复研究、论证，经湖南省十届人大常委会第二十一次会议审议通过，历时3年之久的《条例》终于颁布实施。
政府减负 百姓受益
“湖南此次出台的《条例》，从法律角度设定这一行政许可项目，对规范市政公用事业特许经营活动，维护公众利益和公共安全，促使市政公用事业特许经营健康发展有着重要意义。它意味着我们这些实行特许经营者的合法权益得到了法律的保障。”对于新出台的《条例》，湖南仁和环保科技有限公司副总经理李和玉欣喜有加。
李和玉告诉记者，湖南仁和环保科技有限公司从2005年4月28日正式运行至今，垃圾处理能力以及管理水平已经达到行业全国领先地位。目前的资产已经从最初的1.24个亿增加到1.36个亿，二期工程的垃圾深化处理也正在加紧投入建设中。“企业的管理水平加上政府的宏观监管，这是特许经营能够盘活公用事业的真正原因。”李和玉认为，《条例》将会进一步调动特许经营企业的积极性和社会责任感。
当然，作为公用事业，公益性是其根本属性，百姓利益是否得到保护成为各界关注的焦点。
《条例》规定，今后湖南省城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理6大市政公用领域，采取公开向社会招标的形式，鼓励社会资金采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构，并允许跨地区、跨行业参与市政公用事业的经营。《条例》还规定，特许经营主体只能是企业法人，最长经营期限为30年，经营权不能擅自转让。
为保护广大市民的权益，《条例》提出了公众利益优先原则，也就是说今后无论是哪个行业的改革都必须以公众利益为前提。
针对公用事业投入大，回报慢的特点，《条例》中也明确规定，县级以上政府应当根据经济与社会发展需要增加对市政公用事业的财政投入。特许经营者因承担法律、法规及政府规定的指令性义务形成的政策性亏损，政府应当给予补贴。
例如，消防供水、因救灾抢险或应付其他公共突发事件的需要而向特许经营者紧急征用其设施所造成的损失，给残疾人、烈属、特别困难户等特殊群体提供的用水用气取暖减免收费等优惠所减少的利益。政府应当采取措施，给予补贴。
据了解，目前湖南已有包括燃气、水务、公交、生活垃圾处理等在内的60多个项目实现了市场化建设经营。至2005年底，全省设市城市人均道路面积达到9.5平方米，建成区绿地率达到29.5%，用水普及率达到91.1%，用气普及率达到75.4%。
全省设市城市污水集中处理厂从三年前的1座增加到如今的19座，污水处理率由18.9%提高到40.4%；生活垃圾无害化处理厂从无到有，共建成了8座，处理率达到39.6%。
竞争机制的引入，不仅盘活了公用事业企业资产，为政府减少了负担，也给百姓创造了更好的环境。
严把关卡 加强监管
“市政公用事业改革的目标能否达到，立法的初衷能否实现，很大程度上取决于政府及其有关部门履行监管职责的情况。”湖南省人大常委会副主任王四连说，公用事业实行特许经营后，相关政府部门的职能也发生了转变。
政府和行业行政部门从原来的市政公用事业的经营者，转变为市政公用事业的服务者、监督者和管理者。更加注重社会管理和公共服务，注重维护社会公平，保障公众利益和公共安全。
根据《条例》，从特许经营实施方案的编制出台到向社会组织实施，从招标文件的编制、招标代理机构的选择到特许经营者的确定，从特许经营协议的签订到协议的履行等全国过程，政府都负有不可推卸的监督管理义务。
但如何能够真正打破垄断、开放市场，既能引入竞争机制，充分发挥市场机制配置资源的作用，又能做到在市场竞争条件下，不损害公众利益，不危及公共安全，这就需要政府必须承担起“公共责任人”和“守夜人”的义务，加强对市政公用事业的有效监管。
