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流域水资源承载能力和水环境承载能力不足。太湖流域当地多年平均水资源量为177亿立方米，而2004年流域用水量达344亿立方米，供需缺口较大。流域河流水质Ⅲ类以上仅占6%，太湖87%水体为富营养水平。据2004年统计，全流域生活、生产用水有近90亿立方米不合格。
太湖水污染严重威胁着流域的供水安全和生态安全
太湖流域管理，仅仅靠地方局是不行的，但完全由太湖局代替地方水资源管理也是不合适的。在现行法规下，要把两省一市执法、行政权完全集中在太湖局或者计划成立的新机构下，难度相当大
从上个月开始，太湖流域管理局（简称：太湖局）的官员们又多了一项工作：研究太湖立法，年内力争拿出方案。3月24日，“中国水周”第三天，太湖局宣布酝酿已久的《太湖管理条例》立法研究工作正式启动。
“我们有专职部门，正在进行调研。”太湖局一位人士向记者表示。太湖局是水利部派出的太湖流域水资源规划管理的专职机构。近些年来，随着太湖治理的推进，太湖流域统一立法管理的需求愈发迫切。
4月4日，太湖治理一期骨干工程重点项目太浦河、望虞河工程竣工验收成功，届时总投资98亿元、历时15年的太湖综合治理一期工程全面完工。紧接着，总投资约1000亿元的二期工程已经水利部审批，待国务院批复后就可以动工。而要真正启动二期工程，靠现有的太湖局很难推动。
推动的难点，在于协调机制。为此，太湖局谋划升格为“太湖流域管理委员会”，从体制上设立高于太湖局的平台。另一项措施，便是制定《太湖管理条例》，通过立法理顺太湖湖面和岸线的管理关系，规范和加强太湖水资源的开发、利用和保护。
法治太湖的现实需求
作为行政区划内最大的“母亲湖”，太湖为长江三角洲经济的快速发展贡献甚巨。然而，经济高速发展的同时，“母亲湖”也已不堪重负。流域的经济持续发展和人民生活水平的提高，正受制于可持续力逐渐萎缩的太湖。
“流域水资源承载能力和水环境承载能力不足。太湖流域当地多年平均水资源量为177亿立方米，而2004年流域用水量344亿立方米，供需缺口较大。流域河流水质Ⅲ类以上仅占6%，太湖87%水体为富营养水平。”太湖流域管理局局长叶建春总结太湖面临的挑战时说。
太湖局3月24日公布的另一个数据是，“据2004年统计，全流域生活、生产用水有近90亿立方米不合格。水污染严重威胁着流域的供水安全和生态安全。”“流域管理与区域管理相协调的水资源管理体制尚未建立。涉水的不同行业、不同地区的水资源开发利用目标和利益不尽一致，使得流域在水资源的管理、保护上难以实施有效管理和协调。”叶建春说。
强调各方利益的协调，也是美、英、法等国治理流域时的原理。武汉大学环境法研究所副所长、水环境立法研究专家李启家告诉记者，尽管涉及到不同的政治体制，各国治理流域污染的办法各异，但其强调协调的这一原理可以借鉴。
为此，太湖局希望通过立法来规范协调机制。“以《太湖管理条例》立法研究为重点，建立流域水法规体系，推进流域依法行政，依法治水，依法管水。”叶建春说。
利益协调“不是零和是双赢”
“太湖立法，最起码有两个问题，要认真考虑。其中一个就是流域的利益协调问题。立法不仅仅是解决机构问题，更是要确定各省市间的利益协调原则和机制。”李启家说。
李的话点出了一个事实：太湖立法的难点也在于利益协调。
记者了解，目前太湖管理并非无法可依。早在1982年，江苏省就制定过《太湖水源保护条例》，后被1996年制定的《江苏省太湖水污染防治条例》代替。
制定《太湖管理条例》，李启家认为太湖流域管理局“做起来的难度更大”，“比省市都大”。从程序上来说，各地制定法规，只要地方省市人大通过即可，而太湖局出面则要报到国务院。
从立法的执行主体来看，太湖局作为水利部的派出机构，主持制定《条例》也困难重重。谁来担任太湖管理的执行者，是太湖局和即将成立的“太管委”单独执行，还是与地方政府共同执行？各方对之莫衷一是。
“太湖流域管理，仅仅靠地方局是不行的，但完全由太湖局代替地方水资源管理也是不合适的。”在3月24日的讨论中，上海市人民政府法制办公室处长江子浩说。
他的观点，被浙江省人民政府法制办公室副处长程东瑞所认同，“在现行法规下，要把两省一市执法、行政权完全集中在太湖局或者计划成立的机构下，难度相当大。”
“各地理所当然会考虑本地区利益，太湖局牵头有合理性，但能力有些不够，为此需要更高层次的协调。”李启家认为，太湖局代表的是水利部利益，有好处但也有考虑不到之处，很难代表各地的利益。
李告诉记者，水利部的利益是公共利益，而各地区域利益，也是公共利益。各方是非对抗性利益，都合理、合法、正当，不存在取舍问题，不是“舍此就彼”。
在立法时，如果依旧采取功利主义的思路，“两利相比取其重”，太湖很难做到。李建议采取“两害相权取其轻”，应考虑到最小损失，采取“受益者补偿原则”，“不应该是零和（零和游戏原理源于博弈论，指游戏一方所赢正是另一方所输，游戏的总成绩永远是零），而应该是双赢。”
法治太湖要深刻理解太湖
“重点在创新流域水资源管理体制机制，提高流域防洪减灾和水资源调控两个能力，保障防洪、供水、生态三个安全等方面取得新的成效。”在谈到“十一五”流域水利改革与发展的主要任务时，太湖局局长叶建春说。
3月24日的立法讨论中，岸线的规划及监督管理制度颇受关注。“太湖岸线的规划，可以借鉴高速公路‘控制红线’的做法，就是湖面、岸线以及岸线往外推多少范围，比如100米或几百米。在地方行政许可不变的前提下，必须取得太湖局的许可，就是再加一道紧箍。而行政处罚方面，建议在红线范围内太湖局有提出处罚的建议权。”程东瑞说。
这只是解决的一个方面。而解决问题的关键是深刻理解太湖。“《太湖管理条例》究竟要解决什么问题，要把握住很难。期望该条例解决所有问题，是天方夜谭。如果能找到某些特点，就不得了了。”李启家副所长认为，太湖立法应该针对太湖流域的特点，照搬《水污染防治法》不行。
“从长江、黄河流域的立法看，一个问题是硬件问题，就是对本流域的认识不够，因此很难获得大家的认同。”李启家说。他亲眼见过长江有关管理部门对长江的一份调研报告，几十万字，也没把长江的特点说清楚。“不能站在长江说长江，而应跳出来，说出长江与其他江河的差异。”他说。
“现行法律体系已经比较完善，为什么还要提流域立法？流域立法要补充解决什么问题？”水利部政策法规司副司长赵卫也把“突出流域特色”作为立法调研的三大难点之一（另两个是体制问题和流域管理与区域管理相结合）。
据了解，太湖局将于年底前基本完成立法研究的各项工作，包括有关调研、考察、专家座谈与咨询、资料收集整理，基础课题和拟确立主要制度研究，立即报告编制（报国务院法制办），条文草案及起草说明。
