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建设部城市建设司司长 李东序
2004.6.18
同志们：
在大家的共同努力下，这次垃圾处理收费工作会议取得了比较好的效果。在短短的两天时间内，有18个省市发言，国家发改委的余薇处长也介绍了有关情况，使我们感到很振奋。因为国家发改委讲的问题和我们所要研究的问题、争取有所突破的问题是完全一致的。发改委制定宏观政策，他们的工作力度是很大的，这样对我们的工作也会是一个很大的促进。环卫协会郝圣锟理事长也谈了一些看法和认识，对我们改进和推进工作有很好的指导意义。综合大家的发言，我谈一些看法和认识，以便于我们更好的统一思想，把今后的工作做好。
一、充分肯定前一段各地的工作，进一步振奋精神，树立信心。
自国家发改委等四部委出台了垃圾处理收费文件以后，在两年的时间内，各地做了大量的工作，尽管进展不够快，还不够理想，但是取得了很大的进展，这一点必须充分肯定。虽然有困难、有问题，但是大家都做了很多的工作。初步统计，目前，全国已经有15个省、自治区、直辖市转发了四部委的文件，13个省、自治区、直辖市制定了垃圾收费管理办法或相关法规、政策。有118个城市实行了城市生活垃圾处理收费制度，有42个城市召开了垃圾处理收费听证会，还有相当一部分城市已经完成了听证会筹备工作，将要开征垃圾处理费。特别是一些经济不够发达、条件比较差的省份，推进的速度反而较快。比如贵州、四川省，开征面比较大，贵州省垃圾收费标准尽管很低，但是推广很快，垃圾费的开征面几乎达到百分之百。
由于国家和各级地方政府的重视，这几年生活垃圾处理场的建设也进入了空前发展的时期。1998年以前，很多城市都还没有垃圾处理这个概念，在不到十年的时间里，主要靠国债的拉动，生活垃圾处理水平有了较大的提高。我们不仅出台了垃圾收费政策，垃圾处理设施的建设也得到空前快速地发展。
开展垃圾处理收费工作，全社会的认知程度是最关键的因素。两年来开展垃圾处理收费的过程，实际是我们的工作不断深化、社会各方面的认识不断统一的过程。要人大、政协、政府、社会各界、各个部门都认识到这个问题，都统一认识，难度是很大的。虽然目前的成果还不是十分显著，但是在统一思想、统一认识方面，各地开展了大量的工作，要充分予以肯定。尽管有极个别的不同声音，但从总体来讲，无论从人大、政协，还是从社会的各方面，要把生活垃圾管好、处理好的认识是一致的，这也为下一步工作开展提供了很好的基础。同时，我们应该保持清醒的头脑，充分认识到垃圾处理和收费工作的难度，充分认识发达国家和发展中国家在垃圾处理方面所走过的艰难历程。只有当全社会的认识程度和经济发展达到一定水平时，才能从根本上解决好垃圾问题。这中间有个过程，我们要做的就是让这个过程加快一些。这是一种压力，也是我们的工作责任。我们必须客观的、实事求是的去做好工作，同时也要清醒地看到目前垃圾处理费的征收和使用还存在着一些突出问题：
一是开征面少、标准偏低。尽管已有118个城市开征，但只占全国城市比例的18%。开征面少、收费标准偏低，如最低标准0.5元／人·月，福建的石狮比较高一点，15元／户·月，但总的来说还是偏低。二是收费困难，收缴率低。收缴率低的城市有的只收到百分之十几、二十几，最高的也只有百分之八十几，收缴比较困难。三是收费方式不一，收费成本偏高。目前收费方式好的典型不多，各地都还在积极探索，形式各种各样。采取什么方式没有关系，关键是收费的成本要低，收缴率要高。四是缺乏统一管理规定，垃圾处理费的收取和使用不规范。
这些问题的原因是什么呢？我认为主要有以下四个方面：
第一是领导的重视程度。实践证明，哪个地方、哪个城市的领导重视程度高，工作力度大，哪个地方工作进展得就快一些，否则就慢一些。有的地方政府对于收取垃圾处理费存在顾虑，污水处理收费通过自来水价格征收就遇到相当大的难度，再提到开征垃圾处理费就更加困难。
第二是社会的理解程度。我国是在社会的物质基础、思想意识还不到位的情况下，进入了快速城市化进程，这就出现很多问题。全社会的认识和理解程度与垃圾处理费的征收工作要求相比还有距离，还需要时间来做工作。
第三，垃圾处理工作是一项比较复杂的社会系统工程，有很多问题需要进一步的研究。四部委的文件应该说是一个里程碑，1998年我在城建司的时候就曾经和国家计委和财政部协调，但因为各方面条件都还没成熟，文件没有出台。2001年我回到城建司，第一件事情就是与发改委、财政部协调，尽快出台垃圾处理收费文件。当时各方面的协调也有很大难度，但是比1998年情况要好。当时部里基本意见就是：第一，无论如何要争取政策出台，国务院领导和各地发展都有这个迫切要求，这是一个大前提；第二，政策的制定可以原则性一点，中国这么大，想搞一刀切、齐步走是不现实的。第三，要留有一些空间，让地方不断地总结完善。政策的制定不可能是什么都设计好、设计齐全了再出台，那是很困难的。四部委出台的这个文件，应该说总体框架、总体思路都没有问题。经过这几年的实践已充分予以证明。
中央政府就是管基本思路和发展方向，关键是在这个前提下，各省、市、自治区政府怎样组织实施。垃圾处理收费政策出台后，建设部还出台了推进市政公用行业市场化和建立特许经营制度的政策。各地在贯彻落实四部委和建设部的政策过程中又有了新发展。比如，山东省政府对于市场化问题进行了深入的研究，对于市政公用行业市场化之后市政公用事业单位如何改革，钱从哪里来，人到哪里去，加强政府监管和提高运行效率等，都规定得非常好，具有很强的针对性，政策非常到位。地方政府有这个权，也有针对性。
二、充分认清发展趋势，增强做好城市生活垃圾处理工作的紧迫感。
第一，应进一步深化对垃圾处理工作重要性的认识。垃圾处理问题是中国城市化过程中一个资源和环境的问题，也是如何很好落实党中央提出的科学发展观的问题。科学发展观最主要的就是全面、协调和可持续发展，核心是发展，关键是协调和可持续。每年党中央都要召开一个人口、资源、环境的工作会议，总书记亲自讲话。垃圾处理不好,既会造成环境污染，也会造成资源的浪费。生活垃圾问题，现在是中央领导推着我们走，这是最好的形势和条件。为什么中央领导这么重视垃圾处理工作，就是因为把它放到国家的可持续发展高度来看待。垃圾处理牵涉到资源，牵涉到环境，是极其重要的事情。我们的工作就是积极地去落实。国务院领导的重视为我们工作的开展创造了一个非常好的外部环境，我们的工作还跟不上领导的要求。我们必须增强紧迫感。
第二，目前国家提出要加强宏观调控，主要是指对于一些投资规模过大、不应该上的项目要停止建设，要加以控制。国家对环境基础设施的投入，对城市环境基础设施的建设，还是在加快和拉动。
第三，市政公用行业市场化发展的大方向，也为我们生活垃圾的处理工作创造了一个很好的外部条件。研究生活垃圾处理问题，必须从全局的角度来考虑，视野要更宽一点。
充分认清发展的良好形势和外部环境，就会更加意识到我们肩负的责任，意识到抓住这个前所未有的机遇。建设部门、环卫部门决不能只站在环卫的清扫、保洁或生活垃圾的“一埋了之”上，而是要站到全局的高度上，要从节约能源、节约资源、保护环境这个角度上来思考问题。
三、充分研究有关问题，努力推进生活垃圾的处理收费工作。
首先要明确收费的目的。第一，首先是要通过收费提高全社会的环境意识。有的城市经济基础雄厚，认为垃圾收费无足轻重，同时也不愿意得罪人。这就是指导思想上的偏差。垃圾处理收费制度的关键点并不仅仅着眼于征收多少费用，而是一定要体现“污染者付费”的原则。要通过广泛的宣传，让群众都明白，地球只有一个，需要大家都来保护，这个道理一定要讲清楚。征收垃圾处理费并不仅仅是钱的问题，更重要的是体现全社会的责任问题，体现污染者减少污染和处理责任的问题。要努力形成“保护环境、人人有责”的社会氛围。第二，要通过垃圾处理收费，促进垃圾处理产业化。生活垃圾处理要按照市场经济的体制来调整，按照市场化运作和企业化管理的原则，走产业化发展的道路，不能继续沿用过去那种国营单位、政府包干的方式。政府的大包大揽，政企不分，事企不分，既不利于垃圾处理设施的投资建设，也不利于垃圾处理设施的运行管理。其结果必然是资金渠道匮乏，处理设施不足，运行效率低下。第三，当然通过垃圾处理收费，也可以缓解地方财政的压力。
上述三条是垃圾处理收费的目的，这三个方面是统一的，不能只讲哪一个方面。只有目的清楚了，工作才能理直气壮。
归纳各地代表在座谈会上提出的问题，需要研究的问题主要有以下八个方面：
一是垃圾处理费是“费”还是“税”。我的意见非常清楚，就是“费”。从长远地看，当社会经济程度、市场经济法律程度、全社会素质水平达到一定程度的时候，才能定为税，现在的条件远未成熟。同时，国家税制改革的方向非常清楚，就是减少税种、降低税率、造福于民、促进发展。另外即使要收环境税，也不可能只把垃圾费搞进去，肯定是把其它各种相关收费合并一起，不可能为垃圾处理专设一个税种。所以税的问题可以暂不作研究，当务之急是把垃圾处理收费的工作做好。
二是垃圾处理费是行政事业收费还是经营性服务收费。这也是很有争议的问题，我们可以再做深入的研究。行政事业收费有利有弊，经营性收费也是有利有弊。许多城市反映，为实现收费的简单有效，采取行政事业收费的方向比较合适。会后，我们将组织专门的班子认真研究，在深入研究的基础上，再和发改委、财政部协调、沟通。对于地方的工作，建议按各自的方向往前推，目标是经营性收费，目前暂按行政性收费。
三是卫生保洁费与垃圾处理费合并不合并的问题。大多数地方不合并在一起，个别的合并了。我的主张是不合并的，因为卫生保洁属物业管理方面的事情，垃圾处理费是对垃圾收集、运输和处置的费用，四部委收费文件也是这样规定的。但怎么处理这个问题还要研究。
四是收费主体的确定。收费主体和收费性质有着一定的关系。从全国绝大多数情况来看，目前的收费主体就是城市环卫行业管理部门，不可能是垃圾处理企业。垃圾处理是面对广泛的服务对象，不是特定的一对一的服务对象。而且垃圾的收集、运输和处置也不一定是一个企业全过程负责。所以收费主体还应该是管理部门，这一点应该统一起来。将来不管怎样定，垃圾处理企业采取一对一的方式去收取垃圾处理费，都是不合适、也不符合发展方向的。
五是收费方法与手段的问题。收费方法与手段问题现在各地方的做法不一，但是基本上是采取委托收取或环卫部门自行收取，有的几费统收、联合收取，另外还有建议从商品零售额收取的。收费方式很难统一。鼓励各地因地制宜，采取适合本地特点的收费方式，因为各地方情况不一样，最好不要统一规定。
六是关于法律依据和标准问题。关于标准问题我们需要进一步研究。在《固体废物污染环境防治法》修改过程中，几个部门搞了一个框架意见，准备把生活垃圾处理收费写入其中。
七是关于城市生活垃圾处理费的管理和使用问题。要研究和制定一个管理办法，几个部委联合颁布，指导和规范各地收费工作。
八是税费的优惠政策问题。垃圾处理收费不仅仅是单纯的收费的问题，而是关系到环境卫生产业发展。国家对于环保产业和资源化利用项目给予了优惠的政策，在用地、用水、用电和上网发电方面给予了优惠的政策。刚才发改委的余处长讲的让我们感到振奋。我们将集中整理好有关环境和综合利用的优惠政策，供大家参考。各地要结合实际情况，用好用足国家优惠政策。
以上八个问题有待我们进一步研究和制定政策。各地对垃圾收费工作不要等待，要主动。下一步有六项工作需要我们共同做好：
第一，加大宣传力度。各地都要动脑筋，想办法，加大垃圾收费工作的宣传力度，特别是36个直辖市、计划单列城市和省会城市必须加大宣传力度，尽早、尽快地行动起来。宣传方式可以多种多样，应该充分发挥新闻媒体的舆论导向作用，应当积极调动有关专家、学者和社会方方面面的参与积极性。
第二，完善法律依据。要把各地的规章制度综合分析，互相借鉴、补充、完善。
第三，明确和研究有关收费方式的意见。各省要结合各自实际情况进行研究确定。
第四，协调完善有关政策。各省制定政策要研究可操作性，针对性要强。
第五，尽快研究制定各省市的垃圾收费管理办法。
第六，抓好有关典型。抓点带面，树立典型，通过好的典型做好示范工作。
我们要充分研究问题，推进工作。中央政府、省、市各个层面需要做的工作都要进行研究。在研究垃圾处理收费工作当中有两件事情要抓紧办，第一要制定收费标准，第二要划定最晚收费开征期限。
四、市场化推进与环卫体制改革改革问题。
关于体制改革问题，环卫这一块是比较清楚的。
第一，要政企分开。经过这些年的改革，这一点大家的认识是比较清楚的，也有共识。
第二，环卫作业与生活垃圾处理要分别对待。环境卫生清扫保洁要纳入地方公共财政体系。生活垃圾处理必须走产业发展道路，只要按市场化运作，建设投资、垃圾收集中转运输方面的问题都可以解决。
第三，在推进市场化的过程当中，一定要注意维护职工的权益。环卫事业单位改企业，有很具体的社会保障政策问题，一定要维护职工的合法权益。改革过程中的成本，政府必须承担起来。山东省的市政公用事业单位改企业的政策值得借鉴。第一条是产权制度转换，首先要保证职工的权益；第二条是凡按照市场化改制的，环卫企业仍然享受政府的扶持政策；第三是原来政府投到市政公用方面的资金不减少；第四是允许改革的收益在市政公用事业内进行调节；第五是地方财政要拿出一定的资金来安排社会保障。山东的五条政策是非常好的。
五、生活垃圾处理的发展方向
过去是把生活垃圾作为一种废物对待，把污水作为废水对待，这一个观念要彻底转变。生活垃圾不是废物，是一种资源。转变观念后，技术手段、工艺路线都要调整。现在从总的方向上来讲，第一观念要调整，把废物变成资源；第二管理方式要调整；第三单一的垃圾处理方式要转向综合性的处理方式；第四要考虑产品生产环节，要从源头减量。
由于时间关系，我就讲这些，很感谢大家。通过这次会议，我也有很多的感想和启发。让我们大家一起努力，把环卫行业各方面的工作做得更好。
谢谢大家。
