（中国水网按：长沙市在市政公用市场化改革方面进行了多年的实践与探索，在污水处理领域则取得了一些相当不错的改革经验，也在供水改革方面得到过一些经验和教训，这些经验和教训都值得全国参考借鉴。本文原文发表于《湖南日报》，原题目为：《公用事业市场化改革“长沙思路”解读》，主要总结了一些污水处理厂市场化改革的经验，这些污水处理领域的经验也可以适当用于城市供水等其它市政公用领域。为了更加准确地表达文章涵义，这里对题目做了一点调整。而长沙供水领域的思考，在即将于4月6-7日举办的2007城市水业战略论坛上将有所谈及，请予关注。）
正月十五，漫步在湘江风光带上，退休教师曾大伯携着老伴施施然地走过。他们的心绪晴朗得如同和煦的春日：“湘江水质开始变清了，公交出行更加方便了，燃气越来越清洁方便了……”
是的，长沙开始了诗意的蜕变。个人的感觉正在逼近真实。在去年9月10日召开的第五届世界水大会上，长沙，这座八百里洞庭滋润的城市，荣获了“中国人居环境奖水环境治理优秀范例城市”的大奖。
一箪食，一瓢饮，曾大伯和所有的长沙市民一样，从生活的一点一滴中触摸着这座城市前行的脉络。而老人所不知道的是，这一点一滴的变化，始自于长沙市政公用事业市场化的强力行进的步伐。
近年来，公用事业一直处在国家垄断与私人垄断，企业利润与公共利益，政府监管与企业自主的纠葛和博弈之中。长沙市公用事业的这一变局，它所趟出的路径具有怎样的探索性意义？
市场化运作公共资源全面提效
其实，这座“堡垒”早在1998年就打开了一扇门。
长沙市公用事业管理局党委书记、时任市自来水公司党委书记的胡继槐意味深长的回忆，当时为解决河东城区的缺水问题，1998年，长沙打破常规，采用BOT（建设－运营－移交）投资模式，实行项目招标，筹建第八水厂。几经较量，湖南长大建设集团一举夺得特许经营权，两年后，一期工程投入使用，城市供水能力日增25万立方米。迄今，第八水厂仍然是中南地区规模最大、设备最先进、水质检测系统最完备的水厂之一。
这样的尝试，在某种意义上，是不得不为之的选择。中国国民经济的持续放量，城市化水平的不断攀升，然而，城市公共设施的投入明显滞后于城市发展，尤其是效率的低下，成为制约发展的一块“短板”。
与全国相比，湖南市政公用事业基础设施水平一度整体落后。一份来自省建设厅的资料显示，我省城市人均道路面积、污水处理率、污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率在全国排名靠后。
形成这一痼疾的是，我国城市市政公用事业的投入长期以来一直依靠单一的财政投入。据相关部门测算，我国城市市政公用事业的投入占GDP比例较低，1999年才首次达到2％，2001年达到2．6％。根据联合国的意见，发展中国家在城市化过程中，市政投入一般不低于3％－5％。据有关方面测算，到2010年我国城市化水平将达到45％，城市化水平每增长一个百分点，城镇人口就要增加1000多万人。落后的公用基础设施无法适应城市的提速发展和快速扩容。未来5年，我省城镇化水平预计将以年均1．6个百分点的速度递增，市政公用事业面临更大的挑战和压力。
全国各个城市面临着同样的瓶颈。巨大的资金缺口，需要改变政府作为单一投资主体的格局，公共设施投资主体多元化已呈大势所趋。唯有如此，才会解决政府发展公共事业的资金难题，同时带来效率提高、服务质量上升等良好的预期。
面对系统企业负债率达到48．36％的困局，长沙市公用事业局先行一步，从2000年起，开始了公用事业的市场化改革。在公共资源配置中导入市场机制，提供了依法平等竞争的市场环境，将政府“难管之事”逐步推向市场，使配置方式更优化，实现公共资源效益的最大化。
市场化的运作迅即破题公用事业，30余亿元的强劲注入，多年停滞难前的公用服务能力取得了飞速增长。日供水能力由104万吨增至162万吨，人均供水量居全国省会城市第三位；公交线路由68条增至97条，万人拥有公交车辆居全国省会城市第十位；燃气供气管网由100公里延至400公里，居全国省会城市第11位；污水处理率由27％增至45％，逐步满足了城市建设与扩容提质的需要，市民在这场“蜕变”中越来越多地享受到了市场化改革的成果。
市场化运作的后发效应也凸显出来。几年间，该市转让公用事业国有资产总额8亿元，公用事业吸纳就业量大增，从业人员激增15000人。
与此同时，全国各地城市市政公用事业产权多元化改革也纷纷开闸。相关数据显示，目前安徽省40％的公交企业、50％的供水企业、80％的燃气企业的国有产权已经出让；深圳市水务45％的股权转让；上海浦东水务50％的股权出售；全国城市50％以上水厂股权已经出让转让……（此数字有待核实，请谨慎参考，中国水网按）
多元化竞争阳光作业有序推进
与其说曾是一座“堡垒”，不如说已是一方“平台”。
在今天的长沙公用事业领域，社会资本找到了最好的一片洼地。仅以污水处理为例，就有来自广东、四川、安徽和湖南本土的4家企业在此“纳故吐新”。而这4家企业是在30多家企业的竞标中折桂的。
公用事业的改革，一直受到民意的诘难。鉴于市政公用事业各领域的产品都是公共产品或是半公共产品，而非普通商品，因此，其盈利性应该受到严格的控制，绝不能任其实现“赢利最大化”。甚至有经济学家撰文指出，中国公用事业改革的一个主要失误是其市场化策略，让普通百姓承担了过于高昂的医疗、教育等成本，导致公用事业丧失了其公共品的本质，甚至沦为赢利的工具。
不能讳言的是，全国一些城市公用事业的开放出现了与“公用”相悖的取向，导致私人垄断的出现，广大市民在这种改革中失去了权益。面对各地出现的种种责难，长沙市公用事业市场化改革以此为镜，作出全新解读：市场化改革并没有错，错的只是策略和手段。阳光操作，这一最好的“防腐剂”，因此成为了长沙公用事业改革的“守护神”。
何谓“阳光”？长沙市公用事业管理局副局长谈文昌给出的答案是：公平公开公正。从保障公共安全出发，严肃操作程序，严格资格审查，严谨出入机制，对竞投企业财务状况、行业地位、技术与管理水平、行业诚信度及对长沙公用事业市场的理解等，结合投资者的报价，择优录选，避免了纯资本运作的投资商入围，规避了项目建设和特许经营期的风险。
长沙市规模最大的污水处理厂———岳麓污水处理厂BOT项目吸引了多家国内外实力雄厚的投资商前来竞标。为确保项目成功，市政府聘请大岳咨询公司对这些水务投资商的综合实力进行了全面评估，最终选定了广东联泰集团。一个6亿多元的投资项目，其总投资平均低于估算投资的20％以上，投报的污水处理服务费价格为0．879元／吨，低于国际平均价格0．2元左右，完全符合“保本微利”的要求。
长沙公用事业的改革路径规避了市场化改革中可能出现的诸多新问题。通过“阳光运作”，公共资源市场化配置扩大了群众的知情权、监督权和选择权，维护了群众利益；同时扩大了社会资本的投资领域，调动经济主体的积极性、主动性和创造性，激发了全社会的生机和活力。
资本进驻，激活了长沙的公用事业市场。仅污水处理，随着长善垸、岳麓、开福等5大新建污水处理工程的上马，预计到2010年，长沙市主城区污水处理能力将达到124万吨／日，污水处理率将达到85％以上。
“公用事业无小事”。北京大岳咨询公司总经理金永祥认为，公用事业的特许经营就是政府按照准入资质条件，通过招标等方式拍卖公用事业经营权，引入竞争机制的一种经营管理制度，目的是通过经营权的竞争和转让来实现城市公用事业社会化、产业化。他还指出，长沙市通过特许经营制度导入激励性竞争机制，必将从根本上克服以往政府依赖政府投资、垄断经营、高成本、低效率的制度性流弊，开放公共领域，满足日益扩大的城市公用事业需求。
有所为有所不为政府职责智性回归
放开，决不是放手。长沙市公用事业的改革，更多的是考量政府有效调控的智慧。
“特许经营不仅给公用事业注入了强大的活力，而且也意味着经营者的合法权益得到了保障。”中科成污水净化有限公司副董事长胡诗伟对企业能第一个拥有湖南污水处理市场的特许经营权而倍感自豪。他的自豪来自一个强力的支撑。从2004年底入主金霞污水处理厂运营以来，其污水处理能力及管理水平已达到行业全国领先地位。年前，总公司派员考察了长沙市场，拟再度追加投资。他说，“企业的管理水平加上政府的宏观监管，这是特许经营能够盘活公用事业的真正原因。”
对政府而言，可持续发展是一个更重要的课题。
一些地方在公用事业改革中的简单化处理说明，市场不是万能的，特别是在公共资源领域。如何能够真正打破垄断、开放市场，既能引入竞争机制，充分发挥市场机制配置资源的作用，又能做到在市场竞争条件下，不损害公众利益，不危及公共安全？长沙市公用事业管理局局长黄吉邦认为，长沙的实践表明，政府必须承担起“公共责任人”和“守夜人”的义务，加强对市政公用事业的有效监管。
首先，政府不能缺位。引入市场化后，并不意味着政府就可以推卸责任，政府的公共支出就可以减少。相反，为适应经济发展的需要和调节社会收入的平衡，未来中国的公共支出将不但不能缩减，而且要继续加大。
其次，政府不能错位。公共设施的市场化改革开启之后，政府不能再充当运动员、裁判员和规则制定者“三位一体”的角色。这几个角色中，政府能够并且应该承担的是裁判员的职责。
另外，应该确立公共设施产品价格监管的机制，避免一旦市场化就提价的误区。解决定价纠纷的关键不在于价格的高低，而是有没有一个正当的机制，这个机制，应该有独立于政府之外的价格听证和监管机制。
再者，还要建立和完善资本的准入和退出机制。在准入机制问题的建设上，关键是理清竞争性和非竞争性公共领域的区别，防止在竞争性公共产品领域人为地制造市场垄断。退出机制的建设也是不可或缺，有进入有退出才能形成有效的市场竞争，也才能从根本上遏制资本的趋利冲动极端化。
站在决策的层面上，长沙市副市长徐湘平指出，当前政府在对公用事业进行改革时，不仅要考虑企业实际生产成本、困难和需要，更要充分考虑到百姓实际承受力和社会各界感受，充分发挥监管职责，努力推进和谐社会建设。因此，政府肩负的重任不在于引进何种经济成分的投资者，而是要引入一套能够使行业活跃起来的市场竞争机制。
他还在《中国投资》上撰文指出，长沙市的改革路径说明，后改革时代，政府在公用事业上必须体现出监管的智慧，发力在完善发展的规划引导机制，实施关键领域的有效控制机制，建立价格机制和实行激励与约束对称的管理机制上。其余事项可一并交给企业这一市场主体去打理，即便是在管制范围内，政府也要注意方式方法，始终坚持公平公正的立场。
与之相呼应的是，2006年10月1日，《湖南省市政公用事业特许经营条例》正式颁布实施，长沙为之试行了数年的特许经营终于有了法律保障。《条例》规定，将城市自来水供应、管道燃气供应、集中供热、城市公共客运、城市污水处理、垃圾处理等六大行业，向社会资本敞开大门，并有效规范市政公用事业特许经营活动，保障公共利益和公共安全，维护特许经营者的合法权益。改革的范围之广、领域之宽、投资空间之大，在全国尚属少见。
长沙公用事业市场化改革，正在趟过“深水区”。或许，这一博弈的结果，不仅仅对湖南乃至对全国其他城市都有着非同寻常的启示意义。
■网言络语
网友“和谐也是生产力”：我国当前的城市公用事业改革热潮中，要防止和避免“一刀切”、“运动式”的改革倾向，特别要处理好以下问题：一是防止政府公共服务职能的弱化。二是防止笼统将民营化作为改革的目的。三是防止国有股权转让“私相授受”。
网友“京片子”：由于公用事业的特殊性，市场化之后，政府不仅不能放松监管，而是要强化监管。政府的治道变革，是公用事业市场化的政治基础，政府治道变革的成功，是市场化所产生的很多问题消失的重要基础。因此，深化政府制度变革，建立一个有效的政府自我约束机制，是市场化改革成功的政治基础。
网友“喜乐会”：公用事业市场化过程中，业界在切分蛋糕时，无第三方（消费者）声音，导致结构失衡，从而容易出现政企同盟。缺乏对定价者的制约，市场化可能就意味着涨价，开完听证会就涨价，如何形成有效的制约力量？除了构建有效的监管体制外，要明确地方公众应享有哪些公共服务。
网友“有话要说”：公用事业的发展需要强调竞争，但只强调竞争不强调市场化不是真正的竞争，需要在关键领域保持国有经济的一定控制力的前提下，引入多元化竞争，实现多种所有制并存，自然垄断行业才能取得根本性的变革。同时，市场化应该是渐进式的，而且市场化的形式多样，与发展水平有关，需要政府进行相应的管制改革以及政府职能的转变。
网友“草民”：打破垄断，才能提高效率，但也要防止新的垄断。由于技术条件等的变化，一些传统的公用事业领域已经具有了自然垄断的特性，对这一部分的公用事业，市场竞争机制可以而且应该发挥作用。因此，需要对这部分公用事业进行分拆，引入竞争机制，提高市场效率。
网友“匹夫有责”：公用事业事关全局，因此在其改革中，更需倾听百姓的声音，以最广大的民意为基础。
