制度化的公众参与才是环保根基
“12369”是全国统一的环境问题免费举报热线电话的号码，但是，根据前不久由环保总局指导、中国环境文化促进会编制公布的“公众环保指数”显示，只有16%的公众知道这个电话，而其中只有9.2%的人打过这个电话。
求助警察知道110，举报假冒伪劣知道12315，举报价格问题知道12358，但是，绝大多数人却不知道遇到环境问题该拨打哪个电话。这个例子从一个侧面反映了当前公众参与中国环境保护所面临的窘境：一方面环境问题面临严峻形势，重大环境事件屡有发生，一方面公众却不知道如何参与环保事业。
在这样的背景下，我们格外看重昨天国家环保总局公布的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称“办法”），尽管它仅仅是对环境影响评价———这只是环保的一个重要环节———公众参与作出了的具体规定，但是，因为有了这样一部规章，其中规定了无论是环境影响评价的编制者，还是审批者（政府主管部门），除了国家规定需要保密的情形外，都必须“公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见”，这样，环境影响评价就由过去的“可以让公众参与”变为“必须让公众参与”，公众是否参与成为某个规划或项目能否通过环境影响评价的必要条件。
去年的“圆明园事件”曾在中国环保史上留下浓浓一笔，被环保总局副局长潘岳总结为“透明公开的环保执政方式的一次尝试”。这次事件发端就是该项目没有经过法定的环境影响评价程序，而随后进行的公众听证会、听证会报告的披露、环保总局公开审批结果等，都让这起事件的处理建立在公众充分参与的基础之上；同时也产生了一个“附加品”：公众从中受到了一次活生生的环保教育，也为各级环保部门如何重视和引导公众参与环境影响评价提供了一次“实战演习”。
环保事业是一项典型的“公众事业”，随着国家的进一步发展，环境问题会越来越重要，单靠全国环保系统的人员显然力不从心。国内外的许多历史经验证明，发现和解决环保问题都需要广泛的公众参与和社会支持。一方面，需要公众个人“从我做起”自觉投身环保事业，同时还需要公众对环保进行监督。国务院刚刚颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》对此也有明示，要求“涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督”。
值得注意的是，该“办法”第一次对听证会如何举办进行了细化，包括听证会的会前准备、参加人员的甄选、听证程序的设定、听证报告的公开、新闻单位的采访、听证结果的反馈等，这是迄今为止我们见到的在制度层面上对听证会作出的最具可操作性的规范。长期以来，因为对听证会缺乏一个相对完善的制度，各地举行的听证会也常常伴随着民间的诟病。此次“办法”对听证会的详细规定，或许也能为其他行业的听证会树立一个“模板”。
有学者指出，该“办法”是中国环保领域第一部公众参与的规范性文件，也可能是中央各部委中第一部具体规定公众参与公共事务的部门规章。当然，因为是第一次，它的名称中还有“暂行”二字，这表明或许其中还存在着一些缺陷和不足，有待于在今后的实践中加以完善和深化。但是，公众参与公共事务是大势所趋，也是“发展依靠人民”、推进民主政治建设的必然要求，期待这样的制度化的公众参与规章能越来越多。
公众为什么不参与环保
新华社前天（1月6日）的一则报道说，由国家环保总局指导的“民生指数”显示，公众对环保的认知和关注度越来越高，但环保参与能力差，绝大多数公众一旦遇到具体的环境问题不知道应该如何参与。
更详细的数据是，对环境污染问题的认知程度达到85.4%，27.1％的公众表示对环境污染“最关心”；而80％以上的公众最近三个月没有参加过环保活动，参与的公众仅占6.3%.
绝大多数公众能对环保予以关注，也在情理之中。去年8月中华环保联合会曾经联合媒体发布过一份公众调查问卷，征集民众对“十一五”环保规划的意见和建议。结果显示，94.9%的公众认为环境保护已相当紧迫。
公众对环保的更加关注，是现代社会人类对自身生存和发展进行观照、反省和判断的结果。在当下，以“人与自然和谐相处”为重要内容的“和谐社会”理念的提出，加速了人们对环保的主动关注。而与主动关注相应的，是中国环境问题的日益严重促使人们对环保问题被动关注———一种意识的产生和强化，往往是从危机的出现和加剧开始的。
公众是环保事业进步永恒的推动力。公众对环保的关注，表明公众的环保意识已经达到了普及阶段，环保事业的发展面临着一个“一呼百应”的机会，如果能落实科学发展观，呼应公众对环保的殷殷期待，必将获得公众的支持和参与。
但是，关注环保仅仅是第一步，如何让公众参与环保事业，还有很远的路要走。现在一个最现实的问题是，公众“不知道应该如何参与”。
目前，中国的相关法律法规有不少地方明确了公众参与环境监督的权利，但整体而言，在公众如何参与、以什么程序参与等还缺少明确细致的法律规定。“公众一旦遇到具体的环境问题，不知道应该用何种方式参与，更不知道用怎样的方式是最合理最合法的”。
环保事业，本质上是“公众事业”，离开了公众参与，它将行之不远。我们建议，要珍惜公众参与环保的巨大热情，有关部门应该在机制上、法律上等为公众参与环保创造条件。
信息公开，保障公众对环保的知情权。以环境影响评价为例，没有对公众的信息公开与社会的监督，在公众毫不知情的情况下，规划通过了，项目开工了，最终使得环境影响评价法的实施很不理想。曾经引起公众强烈关注的圆明园防渗工程就是一个很好的例子。值得欣慰的是，国家环保总局已经几次点名批评了违反环保法规的项目和单位，这种直面问题、披露问题的方式，有利于达成对环境领域的社会共识，实现社会共赢。
拓宽和畅通公众参与的渠道。比如，对一些重大的环境政策在决策前广泛征求意见，对那些密切关系公众环境权益的项目举行听证会，广泛了解公众的意见，集中民智，使得决策实现科学、依法和民主。我们注意到，具有突破意义的《推进公众参与环境影响评价办法》，已经在国家环保总局网站向全社会公开征集意见，其中许多规定具有前瞻性和可操作性，如果能够通过并实施，公众参与环保的渠道将会拓宽许多。
在法律上给公众参与环保以有力支持。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。希望中国也能尽快建立环境公益诉讼制度，让公民、社会团体、国家机关等都可以为了社会公共利益而以自己的名义向国家司法机关提起诉讼，从而制止和处罚环境破坏行为，这无疑将大大提高公众有效参与环境监督的积极性。
（新京报）
