对公用事业以特许经营方式进行市场化激活，近年来仿佛灵丹妙药般被各级地方政府用于相关改革之中，如今取得的成绩有目共睹，但相关问题也显现出来
目前，北京市已在多个项目中进行了融资体制改革，比如以BOT方式运作的机场北高速、京承高速三期工程等，均取得了不错的效果。而此前深圳市公用事业特许经营时间过长、企业垄断、遏制竞争等问题也引起了人们广泛关注。
特许经营发展应以公共利益为重
行政法学者刘泽军向记者介绍，特许经营体现了政府管理方式上的观念转变。上世纪70年代，英国首相撒切尔主张政府放松管制，民营资本介入。这相对于二战后政府一直实行的主动介入制是一个大胆的改革。随着介入的扩大，许多市场经济问题无法通过行政手段来解决。在这种情况下，出现了利益平衡说：主张经济问题用市场化的方式解决，而政府负责企业监管。利益平衡论的核心是兼顾各方利益，尤其对公共利益的保护。在新的特许经营理论下，政府由实施者转变为牵头人，其职能以为企业提供信息、经营条件，并对其经营进行监管。目前，这种运营方式在英国、美国、德国已经取得了成功。
刘泽军说：“从我国目前情况来看，市政公用事业民营化是现代行政管理、行政法的发展趋势。过去人们习惯于直接接受政府的管理，但现在政府不可能什么都管。把相关事项性工作通过委托、授权、特许经营、招投标等形式，让民营企业来经营。这是社会发展的必然步骤。”
诚然，企业经营是目前公共事业发展的大趋势，但企业的经营目的是追求利润，而公共事业又是涉及百姓基本生活事项，两者之间必然会有冲突产生。建设部城市建设司司长李东序曾指出：“目前城市市政公用事业的产品未能充分体现商品特性，公用企业的产品和服务的价格改革滞后，缺乏科学合理的价格制定、调整机制和财政补贴机制。政府必须要对市政公用行业的产品和服务制定有吸引力的价格，以吸引外资和民间资本的进入。”
相关人士认为：“公用事业的价格应该是在成本之上略微加利，但由于成本信息的完整性是由企业来掌握，同时我国许多公用事业处于企业或政府垄断的地位，公众并没有了解成本信息的渠道。这就导致公众难以判断涨价是政策性的，还是企业性行为。”
同时，刘泽军特别说明：“市政公用事业进行特许经营，其实际目的是维护公共利益，我们的措施应该把公共利益放在首位，同时维护政府和经营者的利益。企业是追求利润的，但是在特许经营中，应将公共利益放在首位。我国对西方改革的大环境与经验均可以借鉴，其目的均在实现具体公共利益。有人主张政府监管的范围应包括价格，我却认为政府不应当过分干预企业的市场部分。”
监管方式还需明确
许多地方主管单位反映，在《市政公用事业特许经营管理办法》中虽然规定了他们的监管权，但没有实施权利的手段。一位地方领导形象的说：“企业把大门一关，我们进都别想进去。”
刘泽军对记者说：“目前政府和企业在接受公用事业的特许经营上观念比较混乱。首先是政府如何定位，是直接的放松机制，还是间接的加强监管。比如，在特许经营过程中，哪些行业需要特许，那些行业需要批准、备案等。英国的特许经营制取得成功的关键，在于拥有相对完备的法律体系，并使得公法和私法能够很好的融合。因为特许经营所涉及的法律关系相对复杂，主要涉及政府、企业、民众这三个方面。”
他特别指出：“目前我们所倡导的利益平衡论下的特许经营，要复杂于原行政法的内容：一方面要符合行政许可法所规定的事项，比如监督管理、相关救济等；另一方面要尊重行政合同的法律规范。这主要是为了强调政府对公共事业的保护，同时在对企业的补偿救济方面也要求我国立法制度进一步完善。”
相关法律学者认为：许多后来产生的监管冲突，都是因为在缔结特许经营合同中，权利义务不明确所造成的。特许经营最重要的是严格合同的缔结。经营者对政府的行政优先权是不会考虑完善的，而政府对经营者的救济权又往往疏忽，此时就需要合同范本来实现指导作用。目前，在此类合同中主要存在下列分歧：行政权利优先性如何得以保障？当事人所享有的救济权利如何进行保障？政府在整个经营过程中应当确定严格的审查标准，如水、电、天然气等行业应进行资质审查。以上所有应该纳入严格的法律保障之下，重点是相关的救济手段，保障经营者利益。
但这也触及了一个比较尴尬的问题，就是我国法律体系中诚信制度十分不完备。
对此，刘泽军提出一个设想：若从私法角度上看，仅仅是经营者与使用者的关系，但实施特许经营时，能否考虑政府连带责任，把政府的法律责任定位与经营者的法律责任捆绑在一起。
记者在采访中发现，除了监管手段还需加强以外，目前各地方下政府对特许经营的行政监管主体认识存在模糊，即由谁来代表政府签订合同。
目前有些行政部门在抱怨行政权的冲突，各地方发改委和地方建设主管部门经常出现权利划分不清的情况。
此外，公用事业的特许经营，对企业的专业性、技术性、信息的把握均有很高的要求，为此，政府相关专业部门应予以指导，由专业职能部门介入。当涉及专业标准时，应有专家委员会作为第三方进行客观评定。
比如，我国在公用事业特许经营的立法上也存在一定冲突。在引进外资进行BOT方式合作时，主要依据的是《关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》。我国的BOT方式中采用的“授权资本制”与《公司法》的规定相悖。
融资形式更应多样
目前，许多地方反映，民营资本对水、电、天然气等相对高收益的市政公共项目比较感兴趣，而污水治理、管网建设、城市采暖等相对需要长期投入，资金运转周期长的项目一般无人问津。
相关人士认为，就目前北京、上海等几座大城市的经验来看，对于投资回报周期长，投资者可能面临较大风险的项目。
以TOT、PPP等形式融资比较可取。TOT比较适合道路交通设施的建设。并避免了在建造过程中产生的大量风险和矛盾，比较容易使中、外双方达成一致。PPP核心是随着市场竞争机制的形成，通过招标方式选择最佳投资商、建设商和运营商，降低项目建设和运营等环节的成本，从而保证公共事业的服务质量，进一步保障消费者利益。本报实习生 张际达北京市燃气指挥调度中心工作人员，正在进行管网输配运行操作。
（中国建设报 张际达）
编者：
市政公用行业实行特许经营的范围，包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。这些行业尚处于自然垄断性阶段，并没有真正意义上放开和竞争，计划经济的特征还非常明显，所以，当公用事业行业一旦实行特许经营，实质上必然派生出特许情况下的垄断性。
去年5月1日开始施行的《市政公用事业特许经营管理办法》虽然明确了特许经营有关各方的权利、责任以及市场准入和退出、招标投标、中期评估、监督检查、临时接管、公众参与等一系列制度。但缺乏了相关法律的配套与跟进，也使此《办法》在贯彻执行中难免出现走样的情况。由于地域差别，经济条件的差别，公用事业基础条件的差别，直截了当地影响着地方政府在运作公用事业特许经营权时，更多地从本地的实际出发，考虑本地区的实际利益，很难摆脱长期形成的行政管理的思想方法和模式，因此，难免不出现违规操作的情况发生。一旦出现监管失控，直接受到伤害和影响的将是广大市民的利益和正常的生活秩序，必然给市民的生活带来无法回避的负面影响，因此，在公用事业的特许经营方面，监管和立法问题尤其重要。
目前法律法规缺位，有关政策不配套，认识不尽一致是问题的一方面，而难以摆脱过去行政管理的思想方法和模式则是问题的主要方面。现在，一些地方在运作公用事业特许经营时，最容易出现的毛病是将公用事业“一卖了之”，地方政府在收取了特许经营相关费用之后，对于公用事业的监管也就名存实亡了。现在，国有企业在改制过程中，一些地区在处理国有资产时，不是三文不值二分地变相送人，就是在审计、出售上做手脚，导致国有资产大量流失。如果公用事业特许经营再出现国有企业资产在改制中的那种情况，其局面将无法收拾，因为公用事业涉及城市千家万户的生活秩序和工作秩序，所以，强化对公用事业特许经营的监管就显得迫在眉睫。
