水、煤气、公交等公用事业关乎民生，无论怎样改革，都要保障消费者的权益
黄权汉能说出他家上个月用了多少水、多少煤气，但不知道要为每吨水和每立方煤气付多少钱。他的理由很简单：“政府让交多少，不就得交多少？”
其实，很多像黄权汉这样的深圳市民都没有注意到：从两年前开始，他们的水费和煤气费就不再交给“政府”了；而带来这种变化的，则是该市推行的公用事业经营体制改革。
7月中旬，《深圳市公用事业特许经营条例(草案)》(下称“《草案》”)将提交市四届人大常委会一次会议“二审”，这也意味着相关改革迈入了关键阶段；而与改革相伴的种种争议，也于近期达到了高潮。
争议之一：特许经营为何不公开招标？
长期以来，我国城市公用事业一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式，由此带来的政企不分、政资不分问题，比一般竞争性领域国有经济更为典型。随着政府体制改革和国有企业改革的深化，传统的“公用事业＝公营事业”模式开始受到挑战。
2002年，深圳市政府提出了对5家大型国有独资企业进行改革，引进战略投资者的目标。在这5家企业中，有3家属于公用事业，即水务、燃气和公交。
据了解，深圳当年引进战略投资者采用的是“招标招募”方式。该市国资委企业改革处的伍先铎处长告诉记者，“这个词是我们自己想出来的，它在国外叫‘私募融资’”，所谓“招标”，就是公开向社会表明需要引进战略投资者，并强调其必须是国际知名企业，且符合严格的资格要求；而“招募”则是通过谈判确定最后的选择。
然而，这种方式受到了广泛质疑，不少业内人士和专家指责其“太不透明，太不公平”：“不公开招标，没人知道他们谈了些什么，达成了什么条件。”
但伍先铎认为，公用事业不适用拍卖或招标的方法。“招标无非是看价格，但对公用事业来说，光有价格是不行的。公用事业提供为公众服务的产品，有为公众服务的义务。所以在引进投资者时，也要考虑不能改变公用事业为公众服务的基本职能。”他说，“这就像谈恋爱，不能公开价高者得，而必须一家一家谈。”
据他介绍，深圳市在寻找战略投资者时，曾有几十家候选企业，最终经过层层筛选和谈判才确定了目前的几家。
通过这个方法，深圳在一年内基本完成了对3家国有独资公用事业企业引进战略投资者的改革：法国威利雅与通用首创水务公司获得水务集团45％股权；新希望集团和香港中华燃气公司共取得燃气集团40％股权；香港九龙巴士公司和深圳金信安水务投资有限公司各获得巴士集团35％和9.7％的股权。
2003年，深圳市政府出台《深圳市公用事业特许经营办法》，对特许经营相关情况，包括政府监管、价格调整程序、企业义务等作出了规范性规定，并于当年5月1日起施行。
同年，市政府分别授予燃气集团、水务集团和巴士集团30年的管道煤气、自来水供应及污水处理和公交业务特许经营权；另外，企业在特许经营权到期后可申请延期两次，每次时间为5－10年。深圳由此成为国内首个进行公用事业特许经营改革的城市。
然而，两年来，围绕这一改革，各方人士争议不断，以至于为《草案》征求意见的3次座谈会，几乎都演变成了对公用事业特许经营现状的“声讨会”，会上甚至有人指责相关部门“一纸合同就把子孙后代都卖了”。
争议之二：为何不引入竞争机制？
李红光一见到记者，立即递上几份厚厚的材料——这是她几年来根据调查研究写出的议案。今年5月，李红光在《南方都市报》上刊登广告，寻找市人大代表和政协委员帮她提交民生建议，而这些建议大部分都涉及公用事业。
“深圳管道燃气的垄断必须打破，否则受害的是老百姓。”李红光毫不掩饰对燃气集团的不满，“燃气集团向每个管道气用户收取800元开户费和每月2.5元的煤气表检定更换费。而同样的气表，香港卖140港元一只，深圳许多燃气设备公司也只卖200多元，可燃气集团不仅1个表卖了4个表的钱，每月还要向用户收2.5元。如此重复收费，消费者权益何在？”
李红光无法理解，为何在对公用事业实行特许经营时不能引入竞争机制，允许多家企业同时经营。她告诉记者，深圳有三大燃气公司：岩谷燃气公司、深南燃气公司和燃气集团，而前两者各自的市场份额都占到1／3，燃气集团与其他燃气公司相加才占1／3，可最后特许经营权却给了燃气集团。
而据媒体报道，深南燃气公司曾当众承诺：如果有机会参与深圳市的管道燃气经营，该公司将免除一切强加给消费者的不合理收费，如800元／户的开户费、2.5元／户／月的煤气表检定更换费等，使终端价格至少比目前低10％至15％，并向公众公开财务。
记者从深圳市水务局政策法规处的兰建洪副处长那里获悉，整个深圳有27家自来水公司，但罗湖、福田、南山等主要地区的水务目前都已交给水务集团经营，该集团的供水量由此占到了全市供水总量的1／3。
兰建洪并不认可这种局面，他主张划分不同区域发放多个特许经营许可证，使一个城市内形成两至三家实力相当的企业，以培育出竞争市场，避免出现一家独大的局面。
对于兰建洪的主张，深圳大学副教授、天则公用事业研究中心特约研究员唐娟表示，其在技术上虽然可行，但并不现实，“除非能保证政府的监管严格、有效、到位”。她向记者介绍了一个发生在英国的失败案例：该国政府曾把不同路段的铁路交给多家公司修建，但由于没能严格监督它们按标准执行，结果不同公司所修铁路的轨道间距竟然不一样，致使火车无法运行。“早知如此，还不如只交给一家公司来做。”
唐娟主张政府引入“插入式竞争”，例如，南山区有一家大型自来水厂，提供了所有地下管网，形成自然垄断，而福田区某自来水厂也想到南山来经营。那么，政府可以立法规定后者只能在某些特定地区经营，并只能付费使用前者铺设的管网设备。她说，新力量的“插入”，一方面可以对南山自来水厂做得不够的地方给予补充，另一方面也能为其带来一定的竞争压力。
而李红光则坚持认为“多家分别经营是可行的”，竞争对保障百姓的权益有好处。她提供的事实依据是，1996年以前，深圳市的管道燃气一直由6家公司经营，直到1996年《深圳经济特区燃气管理条例》出台后，其他公司才将燃气管道全部交给燃气集团统一经营。“在多家经营的时候，既没有出现像今天这样的全国最高煤气价，以及名目繁多的搭车收费，消费者也不像现在这样有那么多意见。”
争议之三：从“政府垄断”走向“企业垄断”？
政府一下子授予企业30年的特许经营权，是否期限太长？这个问题一直是各界争议的焦点之一，“一纸合同就把子孙后代都卖了”这句话也源于此。
对此，主管国企改革和国有资产的深圳市副市长张思平4月5日参与当地电台一个节目时作出了回应。他说，公用事业引进各种投资，政府既要对企业的服务、质量、安全提出严格要求，同时也要给这些投资者合理的回报。这种改革符合长远的发展，而不是把子孙后代的东西都卖掉了。
唐娟也告诉记者，与国外相比，深圳给出的特许年限并不算长。据她了解，英国就有水务公司获得过99－100年的特许经营权。近几年，英法等国虽然缩短了特许经营的年限，以给其他企业一线希望，但平均也有20－30年。“公用事业的投资非常大，回报周期却很长，所以特许年限长一点也是正常的。”
而兰建洪则表达了另一种担忧：“目前的水务集团在特区内实力无敌，几十年后，即使它的经营权到期，新的特许权还能给谁？如果其间它出了重大责任事故，我们按规定必须收回其特许经营权，但又能转手给谁？”
对此，伍先铎的回答直截了当：“理论上说，特许经营企业如果违规，政府会收回其经营权。但这种情况不可能发生。”
这种状况，又被很多人认为是“由政府垄断走向了企业垄断”。
但唐娟分析说，公用事业必须通过网络输送服务，如铺设管网，所以会形成自然垄断。在同一地区，如果交给不同的企业经营，势必导致重复铺设管网，造成规模经济的损失。为了提高效益，垄断是非常必要的，不管是由政府还是由企业经营，其自然垄断性都不会消逝。
中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授也指出，鉴于公用事业的自然垄断性，这个行业形成垄断难以避免，但“企业垄断与行政垄断相比，已是进步”。他解释说，政府是公共管理机构，具有强制权，在行政垄断下，职能部门很容易将公用事业服务与强制权联系在一起。把公用事业交给企业去做，至少可以对消费者服务得更好一些；此外，政府往往不考虑盈利，很多时候会造成成本过高，而企业有动力降低成本，从而在价格上有利于大众。
毛寿龙还强调，政府在授权特许经营时，必须与企业签订严格的协议，规定双方的权利和义务以及违约惩罚。同时通过法规把制度结构与各方面的激励联系起来，使企业得到有效规范，并获取应得利益。
但巴士集团企管部经理董宏君却告诉记者，该集团与政府并未签署有关特许经营的双向协议，只是在授权书里写上了企业单方面的承诺，其他两家特许经营企业也是如此。
政府承诺的缺乏，使巴士集团在运营中遇到了一些困难。董宏君告诉记者：“我们常说‘政府请客，企业埋单’。政府规定学生坐公交车半价，老人、军人、残疾人免票，还要求我们对发动机进行环保改造，并许诺对这些给予补贴，但却往往不能及时兑现。”
唐娟在英国考察时曾问有关政府部门：“一旦发现你们与特许经营企业发生纠纷怎么办？”对方对这个问题感到很奇怪：“有合同啊。”
这令唐娟很是感慨：“国外的立法很健全，可以保证所有的可能性都写在协议里，并通过法律来监督保证。而我们往往做不到这一点。”
争议之四：“企业垄断”下政府如何监管？“问题的关键不在垄断，而在监管。”在唐娟看来，如何体现并保障政府对垄断企业进行有效监管，才是最重大的课题。
有经济学家曾指出，垄断性企业在运作中，常使政府处于被动地位，尤其是以非招标方式获得政府特许的企业，如果事后不愿意或无力兑现当初的承诺，而此时已是“生米煮成熟饭”，政府常常只能自认倒霉。
“我非常担心。”兰建洪说，“威利雅是一家百年企业，经验丰富，而我们才刚开始进行公用事业企业化的摸索，监管经验明显不足。一下子给它几十年时间，实在不利于我们掌握主动权。”
兰建洪显然不是杞人忧天。他告诉记者：“水务集团曾承诺在经营区域内按政府规划投资修建必要的设施，所以政府拨出一块地给它修建南山污水处理厂二期工程，按预算它应投资6亿元，但它后来却与政府讨价还价，称政府先投入3亿元后他们才修。”
对此，水务集团董事长办公室的负责人解释说：“我们当时不愿意投钱，是考虑到成本问题。如果增加投入成本，势必要涨污水处理费。我们认为，如果政府自己投资建成后再委托给企业经营，对大家都好。当然，目前还是决定由我们来投。”
另一个例子更能说明问题。罗湖区梧桐山大旺村一直没有自来水，去年3月，政府要求水务集团投资1500万元为大旺村铺设管网。但该集团拒绝了，理由是梧桐山不在其管辖范围内。最后还是罗湖区政府投资1500万元为当地铺设管网，通了自来水。“其实，梧桐山属于罗湖区，而罗湖区正是水务集团的管辖范围。”兰建洪说。
特许经营企业与政府的博弈，并不仅仅限于投资方面。
深圳市建设局燃气处的马遥知处长接受采访时表示，该市的燃气价格主要根据国际市场油品价格来调整。油价有升有降，该市的燃气价格也随之升降。而据李红光统计，去年9月，油价上涨，市物价局批准管道燃气每立方提价1元。但当11月油价下降时，燃气集团只是将瓶装气价格调低了，却未对其特许经营的管道燃气申请降价。
兰建洪则告诉记者，很多深圳市民所交水费与实际所用水量并不相符。他说，去年，香港的用水量与深圳大体相当，但香港有270万只水表，几乎表表到户，而深圳只有70万只，很多地方只抄总表。“在总表和分表之间，有许多环节，如上门抄表的人工、漏水、管网维护等所产生的费用，都摊到了用户头上，造成用户水价增高。我们曾接到投诉，有些地方的水费从总表到户头竟然翻了一倍，从1吨1.25元变成了2.5元！”
去年9月，深圳市将自来水每立方提价5分钱，希望借此推动水务集团尽快抄表到户，减少中间层。“但直至目前，仍有许多小区没有抄表到户。”兰建洪说。
据了解，为了此次提价，深圳市还专门举行过听证会。有意思的是，20个听证代表中，有19人赞成涨价，其中包括消费者代表；惟一的一张反对票，来自于水务集团的直接监管单位——水务局。
兰建洪至今还记得当时的无奈：“价格核算遵循的定律是：成本＋利润＋税收＝价格。但成本是由水务集团提供的，它完全可以在申请提价前大幅增加投入，制造成本过高甚至亏损的局面，使涨价成为必然。”
令他感到矛盾的还有：“在定价过程中，价格由物价部门决定，但平时的监管却由水务部门承担。而物价部门对企业的了解是暂时的、静态的，企业因此可以制造一时的高成本来误导物价部门定价。”
兰建洪谈到，香港的垄断企业必须每年公布经会计师事务所审计的财务报表，其一切运营成本都是对社会公开的。他认为，内地的特许经营企业也应该向社会公开财务数据。
“向社会公开？没必要吧。”伍先铎并不赞同兰建洪的观点，他的理由是：“企业要调价，一定要通过审计，肯定是要看历年财务报表的。”
但毛寿龙强调，政府对公用事业特许经营企业实施监管时，必须进行成本监管，通过审计或财务公开等方式，严格监控其成本变化，遏制其蓄意增加成本以图涨价的行为。
据唐娟介绍，为了管理公用事业，英国专门成立了“垄断兼并委员会”，该组织独立于地方政府和企业之外，直接隶属主管部长，成员由各公用行业专家、大律师、消费者和政府官员按一定比例组成，负责监督垄断大企业的情况。她“强烈建议”深圳学习英国的做法，成立一个独立于各相关单位之外的“监管委员会”；同时在《草案》中加大政府监管部门的权力，以强化和完善对公用事业垄断企业的监管。
令人欣慰的是，《草案》中已加入了设立公用事业公众监督委员会的条款，规定该委员会代表公众对公用事业特许经营实施监督。
记者还从深圳市人大常委会经济工作委员会获悉，该委正在整合社会各界的意见和建议，以对《草案》提出修改性意见。目前考虑修改的内容包括：重新界定公用事业特许经营的概念；明确实施特许经营的范围；根据行政许可法规定，明确经营权授予的条件和程序；对招募方式进行严格限制；对特许经营协议作出原则规定，必须签订特许经营协议；根据回报主体确定授权期限，最长不超过30年，不得延期，到期后重新界定；规定特许经营者有财务公开义务，每年应当将上年财务状况通过媒体向社会公开。
深圳市推行公用事业经营机制改革，是为了在“促进公用事业竞争”与“维护公众利益”之间寻求一个平衡点。人们希望，修改完善后的《深圳市公用事业特许经营条例》，能促进这一目标的达成。
（南方周末 见习记者 由珊珊）
