冯苏宝
《深圳市公用事业特许经营条例（草案）》即将进入立法关键程序一事引发了众议。在今天，对公用事业实行改革，走市场化之路，引进社会资金和境外资本展开特许经营，在国内许多城市中已不是新鲜事，但深圳之所以议声鼎沸，一是它将成为地方法规以及主动呼唤民意的开放式立法举措，二是其立法内容存在一些根本性的缺失。
在世界范围内，公用事业的市场化改革之路，素来是一项小心翼翼、需要付予更多智慧的精细工作。虽然管理公用事业的政府部门有缩小的趋势，经营队伍在多元化，但这个领域存在的问题仍被视作世界性难题。仅就公用事业的经营成果必须用伦理准则来衡量这一点，就极为复杂。对公共物品的衡量很大程度是社会心理性的，倘若通过在民众与经营者之间展开一场轰轰烈烈的“棘轮运动”，将公共物品价格控制在一个合理的水平，则需要付出十分高昂的社会成本。对于以赢利为目的的经营者来说，其利润水平不仅要面对巨大的社会压力和透明度要求，关键是他们很难细分市场，排除那些不愿意在补偿其产品成本之外任其获利的民众，在这样的代价和困难下，将很难推动他们去主动生产。所以，这个领域的帕累托最佳平衡点并没有找到。
世界各国对公用事业进行市场化改革所做的首要事情，是对不同的领域进行分类划界，以此采取相应的举措。公共物品一般分为三大类，一类是纯公共物品，即民众生活必需的，要求平等供应的，不能展开竞争的和经营者不能进行市场排除的产品，这方面最突出的例子是国防设施，以及在管网设施上暂时不能划开的自来水、天然气、电力等。另一类是非纯公共物品，它们虽属民生必需品，但在设施上能够划界，可以对消费者实行差异化供应，例如公交系统、公园等市政设施。第三类是公共物品的基础设施群，它们支撑着公共物品的生产却不与消费者直接发生社会关系，其后向产业链条客观上需要进行市场化经营。对于第一类公共物品的市场化改革无疑要十分慎重，因为它关乎民生问题和复杂的社会伦理问题，即使技术设施条件和法制化条件先进的国家，对此也动刀甚微。第二类和第三类公共物品是市场化改革的主要领域，但前提是法制建设必须跟上甚至先行。
深圳对公用事业特许经营进行立法无疑是一项重大的改革举措，但由于此项改革的实践与立法举措在决策流程安排上存在着龃龉之处，造成了立法内容的前提性甚至是根本性的缺失。
在2002年，深圳将供水、水务、燃气、电力、公交等公用事业不加区分地统统放开，进行市场化改革，并进而采取“招募”方式引进了外来资金，签下了30年或50年的经营期限。这引起了三大问题。一是因没有进行分类划界而犯了公用事业改革之忌，其后果将是锐化公正、平等方面的社会伦理性问题；二是整个事态存在着既成事实与立法之间的矛盾；三是有关实践的内容超出了深圳以及我国法制管理的现实条件，例如超长的经营期限。尽管深圳的立法当局决心采取各种监管控制措施，在制度上堵塞各种漏洞，推动公用事业的改革向前发展，但由于上述三大问题的存在，在现有的“语境”中，恐怕很难通过一种修修补补的方式实现其抱负。
应该看到，深圳在公用事业改革领域迈出这一步是难能可贵的，谁也不愿意看到改革后退，立法搁置的结果。但深圳在这一领域已置身于一种极其复杂和困难的境地，也是一种前沿之境，要想在此项改革，特别是法制领域取得真正的进展，不仅要有锐意寻求突破的勇气和魄力，更要拿出智慧和创造力来。
（作者为深圳综合开发研究院战略研究中心主任、研究员）
（金羊网）
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