建设部综合财务司
前言：2004年，我国实施宏观调控政策措施取得了明显成效，经济发展中不健康、不稳定因素得到了有效纠正，固定资产投资膨胀的势头得以遏制，市政公用设施建设投资增幅也有了非常明显的下降。为进一步了解市政公用设施建设投资的情况，把握投资走势，研究政策取向，建设部综合财务司根据有关汇总数据并结合对部分省市市政公用设施建设投资所作的调查，对当前市政公用设施建设投资情况进行了分析研究。本版特别刊发该研究报告，以飨读者。
当前市政公用设施建设投资的情况和主要特征
市政公用设施建设投资快速增长的势头得到有效控制。建设部统计快报数据显示，2004年市政公用设施建设完成投资4754亿元，同比增长6.5％，增幅下降36.4个百分点。据国家统计局统计，2005年1月至2月,以“公共设施管理业”为代表的市政公用设施建设投资完成283.9亿元,同比增长27.1％,增幅虽高于全社会城镇固定资产投资增幅2.6个百分点,但较去年同期下降58.5个百分点。同期35个大中城市市政公用设施建设投资同比增长22.7％，增幅较去年有统计的1月至3月下降34.8个百分点。
与2004年全年投资增长相比出现翘头现象。2005年1月至2月“公共设施管理业”投资同比增长27.1％,与2004年全年增长18.1％相比，上升了9个百分点。由2004年低于全社会固定资产投资增长9.5个百分点，到高出2.6个百分点。由于是在去年同期85.6％的高起点上又增长的，因此需要引起注意。
地区间市政公用设施建设投资增长速度有较大差异，部分地方投资增长过快。国家统计局数据显示，2005年1月至2月全国31个省市自治区中，有22个地区市政公用设施建设投资呈增长势态，其中10个地区投资增速超过50％，宁夏、湖北、湖南、河北4省区增长超过100％，分别达到1013.7％、205％、164.3％、125.4％，但规模不大，在亿元级甚至千万元级；北京、山西、辽宁、新疆4个地区出现负增长。
投资来源结构进一步趋于合理。据建设部的抽样调查，2005年1月至2月12个重点城市市政公用设施建设投资来源中，国内贷款由有可比数据的2004年1月至5月的47.2％下降到40.9％，降低6.3个百分点；财政资金由2004年1月至5月的9.1％上升到9.7％，增加0.6个百分点；自有资金及其他资金由2004年1月至5月的43.7％上升到49.4％，增加5.7个百分点。对江苏、山东等省的实地调查也反映了相同的趋势。自有资金及其他资金增长在一定程度上反映了市政公用行业改革，盘活存量、社会民间投资增多的效果。
投资方向结构有细小变化。国家统计局数据显示，2005年1月至2月，全国市政公用设施建设投资主要投向依然是城市道路（68.9％）、公共交通（10.2％，其中轨道交通8.1％）、园林绿化及风景区（7.18％）、燃气（3.88％）和污水处理（3.8％）等项目，分行业看变化不大。环境卫生及垃圾处理、燃气、道路桥梁、排水及污水处理、园林绿化及风景区、集中供热投资所占比重同比分别上升0.92、0.84、0.78、0.71、0.46和0.05个百分点。其中，风景区投资比重上升2.62个百分点。公共交通投资和城市供水投资所占比重同比有所下降，分别下降2.23个百分点和0.65个百分点，轨道交通下降了2.37个百分点。
对当前市政公用设施建设固定资产投资形势的分析和认识
市政公用设施建设投资增长速度基本已回落到正常水平。与2004年1月至2月“公共设施管理业”投资增长85.6％相比，2005年1月至2月投资增长虽然高于全社会固定资产投资增幅2.6个百分点，但已接近历年正常水平。据对改革开放以来市政公用设施建设投资增长与全社会固定资产投资增长的对比，市政公用设施建设投资增长在绝大多数年份都高于全社会固定资产投资增长，只有个别年份低于全社会固定资产投资增长。1978年至2004年26年中，市政公用设施建设投资年平均增长25.9％，全社会固定资产投资年平均增长19.6％，市政公用设施建设投资平均高出全社会固定资产投资增幅6.3个百分点。若以1994年至2004年近10年的数据进行观察，市政公用设施建设投资年平均增长21.7％，全社会固定资产投资年平均增长15.2％，市政公用设施建设投资平均高出全社会固定资产投资增幅6.2个百分点。
分析2005年1月至2月以“公共设施管理业”为代表的市政公用设施建设投资增长较2004年全年投资增长出现9个百分点的翘头现象，主要原因：一是1月至2月样本数太小，规律性不够强，是否能够说明问题需要研究。1月至2月虽然全年时间已经过去六分之一，但市政公用设施建设完成投资却只占上年全年的7.4％。二是受个别地区、项目投资强度变化影响较大。如江苏、广东、浙江3省2004年市政公用设施建设投资占全国的比重不足三分之一,而2005年1月至2月达到了45％，原因是部分北方地区冬季受气候影响施工停止，有许多不可比因素。再如有的省区去年1月至2月市政公用设施建设投资仅146万元，今年投资有所增加（1626万元），增长1013.7％，但不能代表其今年全年会以这样的速度继续下去。随着时间的推移，数据会越来越接近实际。三是对市政公用设施建设月度投资统计刚刚起步，对其规律性还不能很好把握。如果今年市政公用设施建设投资按照2004年的走势，高开低走，目前的市政公用设施建设投资翘头就不会出现问题。
当前市政公用设施建设投资规模处于合理范围。长期以来，我国市政公用设施建设投资一直偏低，1991年前14年占GDP的比重在1％以下，占全社会固定资产投资比重在3％以下。1992年后，市政公用设施建设投资占GDP比重和全社会固定资产投资比重稳步上升，2004年统计分别达到3.48％和6.78％。2005年1月至2月市政公用设施建设投资占全社会固定资产投资比重8.8％。与世界银行建议的发展中国家城市基础设施投资占GDP的3％至5％、占全社会固定资产的9％至15％的投资水平相比（按市政公用设施投资为城市基础设施的70％左右计算，应分别为2.1％至4.5％和6.3％至10.5％），投资规模不是很大，仍有一定的增长空间。
市政公用设施建设投资增长仍不能满足全面建设小康、构建和谐社会的需要。近年来，我国城市化进程在与工业化互动中呈加速发展趋势，全国城市化水平平均以每年1.5个百分点左右的速度增加，相当于每年有近2000万人进入城市生活。按照专家估算的每万人占用1平方公里城市用地，每平方公里用地城市基础设施需投入2亿元计算，每年仅支持城市化发展的城市基础设施投资就需要4000亿元。与此同时，根据构建和谐社会的需要，我国目前污水处理、垃圾处理水平低，城市交通不畅、拥堵严重，地下设施失修老化，人居环境质量不高，地区间不平衡、历史欠账多等不符合不适应的状况，也需要每年相当大的投资逐步予以解决。
市政公用设施建设投资对拉动固定资产投资增长和原材料价格上涨有一定作用，但不是主导力量。一是市政公用设施建设投资占全社会投资比重小，只有8％左右，起不到中坚作用。二是在全社会固定资产投资中，市政公用设施建设投资比重变动很小，2004年及2005年1月至2月分别下降0.5个百分点和上升0.1个百分点。工业投资却分别上升了2.9个百分点和1.6个百分点。三是城市基础设施建设对原材料的消耗所占比重不大。根据部分地区测算，市政公用设施建设每万元建安产值消耗钢材0.25吨、水泥1.05吨，按此计算，2004年市政公用设施建设共消耗钢材1383万吨、水泥5809万吨，分别占当年钢材、水泥总消耗量的4.6％和6.2％，即使用量上有些变化，也不会对原材料价格上涨产生巨大作用。四是当前的原材料消耗量、价格上涨与经济发展过程中的规律有一定关系。世界发达国家的经验表明，钢材使用强度呈现4个阶段的变化：1.不发达阶段，相当于人均GDP1000美元以下的时期，钢材消费强度很低。2.工业化初期和中期阶段，相当于人均GDP1000至2000美元的时期，钢材消费强度呈现迅速上升趋势。3.工业化后期阶段，相当于人均GDP2000至4000美元的时期，钢材消费强度将维持在一定高水平上。4.成熟阶段，相当于人均GDP大于4000美元的时期，产业结构优化、科技进步和居民消费结构的变化，导致钢材消费强度缓慢下降。
分析前1至2月份投资形势，特别应当引起高度重视的是投资增长的预压力仍很大。仅以各地初步上报的城镇拆迁计划为例，总规模较2004年实际完成数增长近一倍。目前正在采取措施予以控制。
对2005年全年市政公用设施建设投资形势的估计
2005年是国民经济和社会发展第十个5年计划的最后一年，也是进一步巩固和发展宏观调控成果的关键一年。市政公用设施建设投资虽然在国民经济中所占比重并不大，但其影响面比较广泛，容易引起各方面关注，特别是其处于末端产品的地位，关联性、带动性较强，因此分析判断好其投资走势对全年经济工作具有重要意义。
根据上述分析，2005年市政公用设施建设固定资产投资增长将保持在目前水平或略有涨落，投资总规模仍有一定增加。在投资方向上，以加强公共服务、改善人居环境为主投资规模将有所增长。资金来源结构进一步优化，代表市政公用行业改革成果的自有资金及其他的比重会进一步上升。保证市政公用设施建设投资形势健康发展需要采取的措施
继续加强对市政公用设施建设投资走势的跟踪观察，确保宏观调控成效。鉴于当前市政公用设施建设投资在大幅度下降后又出现翘头，且对年初翘头的规律性未能很好把握的实际情况，我们将继续加大对信息的收集力度，提高信息质量，紧密跟踪市政公用设施建设投资运行，及时研究新情况，防止潜在的市政公用设施建设投资需求过快释放。
进一步端正城镇建设指导思想，落实有保有压的方针。按照“有保有压”的原则，指导城镇建设合理投资，严格控制脱离实际的“形象工程”、“政绩工程”建设；加大以改善公共卫生环境体系建设为主的城市污水处理、垃圾处理设施的建设，以完善和配套现有设施为主的城市供水管网、燃气管网、供热管网、共同沟和地下管网的改造和建设，大型以上城市公共交通设施建设，区域城市水污染防治设施建设，小城镇和农村公共基础设施建设；大力推进区域供水、供气、供热、污水和垃圾处理设施的共建共享。保持市政公用设施建设投资适度增长。
加强制度建设，研究制定强化政府投资约束和项目决策责任的机制。目前，虽然市政公用设施建设中的“形象工程”、“政绩工程”建设得到了有效控制，但市政公用设施建设投资应该在多大规模，负债应保持在什么样的水平，决策者需要承担什么责任，谁来进行监管、落实有关责任等许多机制性、体制性的问题还比较突出，需要加强研究，逐步建立强化政府投资约束和项目决策责任的有效机制。
深化改革，加强监管，继续推进市政公用行业市场化进程。根据市政公用设施产品与服务的生产供应和使用、消费特点，采取不同形式和办法加快推进市政公用行业市场化进程，研究制定市场准入条件、产品质量和服务标准等评价体系以及价值补偿机制问题，加强政府对公共资产的监管服务质量和市政公用行业价格的监控。提高投资效益，加强对建设项目的资金监管力度，对目前出现的建设项目前期工作费用过高、建设过程中的资金浪费和项目建成后运行困难造成的浪费予以有效控制。
建议抓紧研究发行市政债券的有关问题。发行市政债券既可以优化市政公用设施建设投资资金来源结构，约束投资行为，又可以为投资者找到新的投资渠道，适当分散房地产销售市场上的投机、投资需求，可以起到“一石二鸟”的效果。
摘自《中国建设报》2005.06.20 （有修改）
