中国西部环境基础设施经济试用技术及示范项目
市政公用设施市场化改革应把好四道关
建设部政策研究中心副主任 秦虹
当前，各地对市政公用设施业的改革十分关注。市政公用设施业涉及千家万户，关系公共利益，不论具体的各项服务由谁提供，政府要对能否长期地、连续地、安全地、有效地提供价格合理的市政公用设施服务承担监管责任，甚至承担最终责任。如何推进市政公用设施业市场化改革，其目标取向十分重要。
市政公用设施业市场化改革的目标应同时兼顾三个方面：一是改善供给，改变市政公用设施服务长期“欠账”、供需矛盾突出的局面，特别是与保护生态环境和居民生活水平提高密切相关的设施严重不足的状况；二是提高效率，改善经营管理机制，使具有垄断特性的市政公用设施业也具备竞争和激励机制，不断满足社会进步对市政公用设施服务不断提高的要求；第三是增加社会整体福利，也就是保障公共利益，如健康、环保、社会各层的普遍服务等。
市政公用设施业的市场化改革成功的关键是实现多元化、政企合作和共赢。市政公用设施服务市场应该是由国有企业（或国有控股企业）、国内民营企业、外资企业、中外合资企业、中外合作企业等共同平等竞争的市场。政府与企业合作和共赢是市场化改革成功的关键。
从目前各地市场化改革的实践来看，积极稳妥地推进市场化改革应注意四方面的问题。
一是引入竞争机制。由于某些市政公用设施业的自然垄断特性所决定，所谓的引入竞争，并不是在经营过程中的竞争，而是事前竞争，是为赢得市场而竞争。所以在选择投资经营者进入时，招标选择这一环节非常重要，不能放弃。如果任意指定或盲目选择投资者，则容易在缺乏竞争的条件下，产生政府和投资者的权利义务不对等、价格形成机制不规范、利益分配不公平等问题，给今后的长期运作带来风险。
二是政府对未来的需求和回报要有合理的预期。随着城镇化程度的不断提高以及经济社会的不断进步，对市政公用设施的需求肯定是增长的，但需求的增长不是计划和规划的结果，如研究表明，需水量的增长与工业产值的增长并没有一定的比例关系，而且价格和收费的改革也有一个过程，所以地方政府在招商引资投资建设市政公用设施时，对未来的需求和回报必须要实事求是，留有余地。
三是要有合理的合同期限。特许期限的长短涉及到企业的利益和政府的监管能力。对企业来讲，期限过短，不利企业收回投资；期限过长，会使未来不确定因素增多，珍贵的资源长期处在经营风险之中，同时，个别企业的长期垄断经营具有排他性，使其他有实力、有积极性参与经营的企业难以涉足，当地老百姓利益也会受损。对政府来讲，特许经营期限长，而经济社会发展又较快，再完善的合同往往也难以预料几十年以后的情形，如果特许经营权的期限为20年，这就意味着政府要等20年后才有再次选择经营者的机会，从经济激励理论来讲，这种特许体制是缺乏效率的。
四是加强监管。市政公用设施业市场化改革之后，政府的管理由过去的内部管理变成了外部监管，所以从某种程度上说，政府的责任不但没有减轻反而加重了，因为相比而言外部监管的难度要大得多。当前要研究的工作是整合监管体制，明确监管责任，确定监管机制，改变目前存在的政府对市政公用设施业存在的管理缺位、职能交叉、管理分散、政出多门等问题。总之，要建立一个公开、稳定、透明的行业监管体系和相应的法律法规框架，积极推动以行政审批为主的监管方式向依法、依规则为主的监管方式转变，这对于鼓励社会投资、保障投资者和消费者利益，维护市政公用行业提供的长期、持续、稳定的服务，都十分重要。
（中国环境报）
