2004年5月1日由建设部正式颁布实施《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》），掀开了我国市政公用事业发展的新篇章。此举被业内权威人士表述为：建立市政公用事业特许经营制度是一项创新的工作，关系到我国市政公用行业市场化的顺利进行，关系到市政公用事业的健康稳定发展以及维护公众利益和公共安全。
《办法》的出台，得到了地方政府和投资企业的几乎完全一致的拥护，但对《办法》精髓的理解，却可能会因为角度的不同各有各的说法。有关专家认为，特许经营的授予者———政府和特许经营的受与者———投资经营方在民事法律地位上应该是平等的。但由于众所周知的原因，在法律上平等往往不等于现实中的平等。所以，在目前市政公用事业特许经营中，对投资方利益的保护条款还显得比较少。保障公众利益是特许经营的根本出发点，但是对投资企业利益的漠视，将使权责不平衡，使企业投资的政策性风险大大增加。对此，建设部相关官员日前表示，实行特许经营要重视规范政府行为，严格合同管理，采取有效监管，维护政府信誉。
在实施过程中，一般程序如下：政府通过市场选择项目法人，特许授予竞标者以投资、建设、运营项目的经营权，从而设定了市场准入的游戏规则，设定了特许经营合同的主要条款；在整个竞标与合同谈判的过程中，政府始终处于主导地位。因此，有的投资者发牢骚说：整个过程，更像是一个政府单方面实施特许经营的简单程序，而作为维系政府与投资人利益的特许经营合同在很多场合都可能被演变为一种形式，一些激进的投资方将其形容为“不平等条约”。
由此可见，实施特许经营，关键是要规范政府和投资方双方的行为，其中，规范政府行为是关键中的关键。这是因为在双方实施的法律行为中，政府往往处于强势的地位。故而，在目前的特许经营项目招标与竞标的实践中引起较大争议的案件中，有相当一部分是因为某些地方政府的不规范操作所造成的。
业内人士向记者透露，某些地方政府提出的特许经营项目用地本来就是违规的，并没有取得合法的规划批准，又如何能保障投资人的利益！如，某市政府计划建设5万吨污水处理厂，但却把项目计划建设在了租用的军用农垦地上；在一些没有取得国务院批准的地方政府规划的大学城区，地方政府也动用特许经营手段提出项目招商引资；又例，某地街道办规划新建日处理两万吨污水处理厂，区建设局以街道办事处为招商单位实施该项目特许经营的招标，但此项目招商文件却不能提供当地城市整体建设规划背景，不能出示城市规划部门的项目批文。有关专家认为，某些地方政府如此热衷于运用特许经营手段创造本届政府招商引资的业绩，其规划的可靠性，对于本届政府以后对于投资竞争人的利益保障的不确定性，都将使投资人以后对此类特许经营项目望而却步，并孕育着不确定的法律纠纷风险。
但有更多的地方政府，严格按法律办事，以“公正、公平、公开”的原则实施市政公用事业特许经营项目，获得了多赢的局面。如，投资人最为担心的是，由于城市规划变更所带来的投资和经营风险。江西省南昌市政府曾经就城市规划的变更与特许经营投资方达成了一个协议条款：在特许权协议履行期间，由于城市规划的变更，包括但不限于城市的性质，发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局，功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项专业规划，近期与远期建设规划，造成或可能造成对污水厂的建设与经营的妨碍或损害，政府主管单位必须在上述城市规划变更时，及时书面通知项目公司，并同时提出相应的措施、方法与方案，保全项目公司的投资权益（包括经营效益）完整地全部地不受影响，直至直接补偿。
此项条款表达了政府对于投资人长远利益的一种诚信。
据业内人士介绍，在目前存在的争议中，土地使用权也是颇为敏感的一个问题。投资方强调：政府授予投资人项目投资、建设、运营20至30年特许经营权，其特许经营的基础应该是给予投资人特许经营相同期限的项目土地使用权；而投资建设人如果没有取得项目土地使用权，从法律意义上讲，投资建设人就没有投资权、建设权、运营权与经营收费权。说到底，没有土地使用权的特许经营权也就是一纸空文。
但是，恰恰是在给予投资建设人土地使用权的问题上，各地政府在制定特许经营项目法人招商的游戏规则时，出现了各种不同规定，并且还以此作为投资人投标入围的先决条件。事实上，地方政府对于土地使用的限制规定与特许经营权、土地使用权的规定是相矛盾的。依据土地管理条例，建设用地上的一切建筑物与财产权利都是依土地使用权而存在，如果建设用地使用权不能抵押，那么特许经营权所赋予的投资人可以“在特许期内用本项目资产为本项目的建设与运营进行抵押融资”也就只能是自欺欺人了。
如果说土地使用权问题是悬挂在投资者头上的一把利剑，那么某些政府主管部门在特许授权协议中的付款承诺，则更可以被视为装在投资人身上的定时炸弹，足以让投资人边投资边为自己的前途胆战心惊，不停地要想办法得到高层政府部门的支持。
要健康地推进特许经营模式，还必须把简单的政府付款承诺建立在可以监管的付款制度上。在这一点上，上海环保（集团）有限公司总裁金正基向记者介绍了南昌市的一些成功做法：南昌市政府在南昌市青山湖污水处理厂特许经营项目中，经过与上海环保（集团）有限公司和德国柏林水务集团联合体的协商，通过“排水服务协议”，由政府授权南昌市污水处理公司来执行对于工程项目建设、运营质量、处理量及其付款程序的监管，建立了一套可以由有关各方监管的付款程序，其要点如下：
（1）南昌市财政局在指定银行设立专门账户（A账户），用于归集、分配城市污水处理费，并出具不可撤消的关于委托该银行管理专用账户的授权书；（2）南昌市市政公用事业局主管污水处理费的征收，并委托南昌市自来水公司在征收自来水费时按月代收城市污水处理费，代收的城市污水费全部汇A账户；（3）项目公司的排水服务费优先从该专用账户中提取；当账户资金不足时，南昌市财政局同意在城市建设维护费收入中安排资金按月补足其差额；（4）污水处理费按月支付程序：每月1日，项目公司和南昌市污水公司根据排水服务协议对上月污水处理量进行读数并由双方指定人员在读数记录单上签字。由市污水公司及南昌市财政局核对无误后付款。南昌市财政局在接到支付通知书后的10天内，无条件将上月排水服务费支付到项目公司在银行开立的专门账户（B账户）。
政府在实施市政工程项目特许经营办法中，通过特许协议规定了处理量、处理质量及处理价格，兼顾了政府的付款能力与双方利益。专家指出，南昌市政府的这一做法，既符合国际特许经营惯例，也符合国内财政收支两条线的特点，体现了政府的诚信，树立了政府的威信。
建设部权威人士表示，尽管大多数市政公用服务行业有需求稳定、现金流量大、政府关心、社会关注等投资优势，但与其他行业一样存在投资风险，特别是市政公用设施投资额大、涉及政治和社会等多种因素、建设期和回收期长。而在这些风险中，属于经营活动自身产生的，由投资者承担；属于政府决策或管制产生的，由政府承担；属于不可抗力的，由政府和投资者共同承担。因此，对投资者或经营者收益权的保护与公共利益和公共安全的保障应该是同等重要的。所以，地方政府在市政公用事业特许经营中，应努力与投资方达成双赢，而不是巧借各种名目来损害投资者的利益。
（中国建设报 记者 吴霖 实习生 侯文琪 通讯员 郑元荣）变更所带来的投资和经营风险。江西省南昌市政府曾经就城市规划的变更与特许经营投资方达成了一个协议条款：在特许权协议履行期间，由于城市规划的变更，包括但不限于城市的性质，发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局，功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项专业规划，近期与远期建设规划，造成或可能造成对污水厂的建设与经营的妨碍或损害，政府主管单位必须在上述城市规划变更时，及时书面通知项目公司，并同时提出相应的措施、方法与方案，保全项目公司的投资权益（包括经营效益）完整地全部地不受影响，直至直接补偿。
此项条款表达了政府对于投资人长远利益的一种诚信。
据业内人士介绍，在目前存在的争议中，土地使用权也是颇为敏感的一个问题。投资方强调：政府授予投资人项目投资、建设、运营20至30年特许经营权，其特许经营的基础应该是给予投资人特许经营相同期限的项目土地使用权；而投资建设人如果没有取得项目土地使用权，从法律意义上讲，投资建设人就没有投资权、建设权、运营权与经营收费权。说到底，没有土地使用权的特许经营权也就是一纸空文。
但是，恰恰是在给予投资建设人土地使用权的问题上，各地政府在制定特许经营项目法人招商的游戏规则时，出现了各种不同规定，并且还以此作为投资人投标入围的先决条件。事实上，地方政府对于
