王大用称，现在的问题不是地方政府能否负债的问题，而是地方政府能否合法、合规地负债的问题。应尽早研究推出市政债券融资。
“没有什么比无知更可怕。”希腊一著名哲学家曾经这样说。
中国的地方债务究竟有多少？由于地方政府的隐性化操作，几乎没有人能确切地回答这个问题。
根据国务院发展研究中心宏观经济部此前一份研究报告的粗略估算，这个数额至少也在1万亿之上。“中国如果出问题，我看地方债务肯定首当其冲，地方债务危机甚至会危及我国整个财政和金融系统。”央行的一位官员谈到地方债务时不禁忧心忡忡。
地方债务负担问题如何解决，成为摆在政府面前的一个大难题。
地方政府资金缺口大
4月14日，在国务院发展研究中心、国家开发银行和美林证券联合召开的“城市发展与市政债券国际研讨会”上，专家认为，基础设施投资是地方债务形成的一个重要原因。
据世界银行统计数据，1980年中国的城市化水平只有20％，2003年这个指标达到了40％，城市化水平的提高需以大规模的基础设施建设为物质前提，而这必然需要大量的资金投入。
国务院发展研究中心（下称国研中心）曾经做过测算，每增加一个城市人口，按照2002年的价格水平需要投资9万元，20余年间中国的城市人口由2亿人增加到如今的近5亿人，如按照2002年的价格水平计算，所需投入的资金高达27万亿元。
如此巨额的资金投入已超出政府财政所能承担的水平，面对庞大的资金缺口，地方政府面临进退维谷的境地：一方面需要促进地方经济的发展，另一方面又无钱投入。因此，大举借债成了无奈的选择。
然而，由于《预算法》的约束，地方政府无发行债券的合法资格，运用种种手段变相负债也就在所难免。
更令人担忧的是，这些日益累积的地方债务丝毫看不到终结之时。
国研中心发展战略与区域经济研究部部长李善同表示，未来20年，加快农村劳动力的转移、推进城市化进程，以此来推动中国经济的持续增长、国家竞争力的提高及地区的协调发展已形成共识。剩下的问题是如何解决城市化所面临的资金缺口问题。
对李善同“未来20年中国城市化水平将提高到60％”的估计，国家开发银行专家委员会常务副主任王大用认为尚过于保守。王表示，2002年中国城市化水平提高了1.45个百分点，而2003年则提高了2个百分点，这个速度是在加快的。即使按照每年提高1.5个百分点计算，20年后中国城市化水平也将达到70％。按每增加一个城市人口需9万元投资计算（20年后人口达到14亿，净增加城市人口近5亿），所需静态投资为45万亿，如果计算利息费用的话可能还要翻上一番。
“如此巨大的投入，财政无论如何是承担不了的。”王大用说。
债务主体“不合法”之困
“靠负债搞建设在各地已经普遍化，而今国有商业银行也大胆地进入了该领域。地方政府大量负债建设政绩工程，加大了商业银行的信贷风险。”王大用说。
王的说法已经得到了验证。
截至2003年底，全国开发区共圈地20余万平方公里，而地方政府由于财力严重不足，纷纷向当地银行进行土地抵押，从银行获取资金进行建设。“债务人和债权银行都把宝押在新开发土地的转让上，实际上究竟有多少投资人回来购买土地，根本无法保证。”王认为，“但地方政府没有选择，最值钱的东西也就是掌握在地方政府手中的土地。”
王大用说，大面积的开发区建设已经形成对投资的争夺，各地竞相压低土地价格，已经使很多土地的收益难以实现，银行信贷资金风险陡然增加，极易制造新的不良资产。
因此，如何控制地方债务向银行转移，成了金融系统改革能否成功的一个关键。
对此，王大用颇感无奈。他说，“以往地方进行基础设施贷款20亿就算是不小的数目了，如今一张口就是上百亿、几百亿甚至更多。由于银行间信息不透明，很难搞清楚究竟地方政府举了多少债，风险很大。”
按法律规定地方政府进行城市建设，指定代理人进行举债时，地方财政不能出具担保函。国家开发银行在做市政贷款时只能采用一些没有办法的办法——让地方政府和财政出具承诺按期、如数偿还债务本息的文件。王大用说，“但这种文件并无法律效力，一旦地方政府真的不还债，告到法院也解决不了，只能用这些文件与地方政府交涉。另外还要让当地人民代表大会出具文件，批准政府负债，以防止人代会否决偿债方案。但这种文件也不能成为提起诉讼的依据。”
目前商业银行也大多是通过这种方式向地方政府贷款。同时银行还可能要求地方政府将土地作为质押，并要求将基本帐户设在该银行，以监督现金流变化，防患于未然。
“不能再长期选择这种次优的方式。”王大用呼吁，“必须研究地方债务主体合法化的问题。”
美林证券市政衍生品首席战略师李应臣认为，中国的银行资产结构不合理———截至2004年2月，银行总资产中贷款占71％，而同期美国银行业的这一比例为56％，且其中2／3的信贷资产都已被证券化，只有1／3属于真正的信贷资产———债务向银行集中蕴藏着巨大风险，一旦出现问题将拖垮银行。李同时举例说，美国安然和世界通讯的破产虽然给银行造成了麻烦，但也仅仅是花旗银行和JP摩根赔了一些钱，整个银行系统并未伤筋动骨，这得益于美国银行分散的债务结构。
市政债券时机未到？
不管是从地方政府现实需要，还是中国银行系统改革，地方债务问题都难以回避。美国的地方市政债券制度为中国提供了借鉴，而国内一些地方类市政债券的做法如上海浦东建设债券和济南给供水建设债券也似乎提供了启示。
王大用称，“现在的问题不是地方政府能否负债的问题，而是地方政府能否合法、合规地负债的问题。解决地方债务问题，如同大禹治水一样，与其围而堵之，不如因势利导。”王说，应尽早研究推出市政债券融资，以规范的方式支持基础设施建设和城市化进程，改变地方负债在银行部门的集聚，有利于债务风险的分散和转移。
美国金州控股集团总裁蒋超表示，目前中国基础设施市场投资回报率正呈下降趋势，单靠BOT等融资模式已难以满足对资金的需要，发行市政债券可能成为低成本融资方式一个不错的选择。
李应臣也认为，中国国债的发行量正接近极限，而地方政府借款需求却在不断增长，“发行市政债券可以为地方政府提供一个灵活的金融管理工具，同时能够与其他债券共同创造一个效率更高的投融资体系”。
然而市政债券的推出目前仍受制于《预算法》的规定。对此国研中心副主任李剑阁表示，这一法律障碍并非不可逾越。《预算法》中规定，除法律和国务院另有规定外地方政府不得发行地方政府债券。因此，可以提请全国人大对现行《预算法》进行修改，但如果对这一法规修改的时机尚不成熟，还可以考虑由国务院依据《预算法》尽快制定一些特别的规定，为地方政府发行市政债券提供法律依据。
李剑阁还透露，十六届三中全会时曾考虑过地方债券发行问题，包括市政债券；同时向居民不动产征收物业税（或称财产税），划归地方政府支配作为地方政府税收担保。但考虑到约束机制没有建立起来，不得不最终放弃。
市政债券发行之后如何监管也将成为问题。“如果发行市政债券究竟由谁来监管？”与会的银监会政策法规部副主任李伏安提出疑问。
“市政债券发行过程中和发行后，对信息的披露内容、时机等，监管部门有无规定？如果地方政府不遵守信息披露规定，监管部门如何纠正地方政府的行为？”李剑阁反问道。目前在国外发达的债券市场，一些评级机构和数据传输机构能够保证债权人完整准确地得到和使用信息，而中国缺乏这样的资讯服务。
对于市政债券的另一层担心则是地方政府是否具有良好的信用，是否会不顾承受能力循环发债而导致债务像滚雪球越来越多，最终无法偿还从而向中央财政转移债务风险。
“只有在做的过程中才能逐渐建立起地方政府债券的信用，否则谈不上信用的提高。”国研中心宏观经济研究部魏加宁部长说，“在允许地方发债时就要建立一套严格的审核制度，中央政府要保留审批权。”
不过现在看来，大规模的发行市政债券也许时机未到。
国家开发银行副行长高坚认为，目前可以选择在较发达地区进行收入型市政债券的试点，“建立统一的真正的OTC市场（柜台交易市场），并且要建立良好的信用评级机构为债券市场服务。”高还表示，应该完善市政债券市场结构，推出包括浮动利率债券、本息分离债券、附加选择权债券等以分散风险。 （《21世纪经济报道》记者 李振华 北京报道）
p;目前商业银行也大多是通过这种方式向地方政府贷款。同时银行还可能要求地方政府将土地作为质押，并要求将基本帐户设在该银行，以监督现金流变化，防患于未然。
“不能再长期选择这种次优的方式。”王大用呼吁，“必须研究地方债务主体合法化的问题。”
美林证券市政衍生品首席战略师李应臣认为，中国的银行资产结构不合理———截至2004年2月，银行总资产中贷款占71％，而同期美国银行业的这一比例为56％，且其中2／3的信贷资产都已被证券化，只有1／3属于真正的信贷资产———债务向银行集中蕴藏着巨大风险，一旦出现问题将拖垮银行。李同时举例说，美国安然和世界通讯的破产虽然给银行造成了麻烦，但也仅仅是花旗银行和JP摩根赔了一些钱，整个银行系统并未伤筋动骨，这得益于美国银行分散的债务结构。
市政债券时机未到？
不管是从地方政府现实需要，还是中国银行系统改革，地方债务问题都难以回避。美国的地方市政债券制度为中国提供了借鉴，而国内一些地方类市政债券的做法如上海浦东建设债券和济南给供水建设债券也似乎提供了启示。
王大用称，“现在的问题不是地方政府能否负债的问题，而是地方政府能否合法、合规地负债的问题。解决地方债务问题，如同大禹治水一样，与其围而堵之，不如因势利导。”王说，应尽早研究推出市政债券融资，以规范的方式支持基础设施建设和城市化进程，改变地方负债在银行部门的集聚，有利于债务风险的分散和转移。
美国金州控股集团总裁蒋超表示，目前中国基础设施市场投资回报率正呈下降趋势，单靠BOT等融资模式已难以满足对资金的需要，发行市政债券可能成为低成本融资方式一个不错的选择。
李应臣也认为，中国国债的发行量正接近极限，而地方政府借款需求却在不断增长，“发行市政债券可以为地方政府提供一个灵活的金融管理工具，同时能够与其他债券共同创造一个效率更高的投融资体系”。
然而市政债券的推出目前仍受制于《预算法》的规定。对此国研中心副主任李剑阁表示，这一法律障碍并非不可逾越。《预算法》中规定，除法律和国务院另有规定外地方政府不得发行地方政府债券。因此，可以提请全国人大对现行《预算法》进行修改，但如果对这一法规修改的时机尚不成熟，还可以考虑由国务院依据《预算法》尽快制定一些特别的规定，为地方政府发行市政债券提供法律依据。
李剑阁还透露，十六届三中全会时曾考虑过地方债券发行问题，包括市政债券；同时向居民不动产征收物业税（或称财产税），划归地方政府支配作为地方政府税收担保。但考虑到约束机制没有建立起来，不得不最终放弃。
市政债券发行之后如何监管也将成为问题。“如果发行市政债券究竟由谁来监管？”与会的银监会政策法规部副主任李伏安提出疑问。
“市政债券发行过程中和发行后，对信息的披露内容、时机等，监管部门有无规定？如果地方政府不遵守信息披露规定，监管部门如何纠正地方政府的行为？”李剑阁反问道。目前在国外发达的债券市场，一些评级机构和数据传输机构能够保证债权人完整准确地得到和使用信息，而中国缺乏这样的资讯服务。
对于市政债券的另一层担心则是地方政府是否具有良好的信用，是否会不顾承受能力循环发债而导致债务像滚雪球越来越多，最终无法偿还从而向中央财政转移债务风险。
“只有在做的过程中才能逐渐建立起地方
