日前，山西省晋城市中级人民法院对一起环境监管失职案件作出终审判决，阳城县环保局原局长赵璋信和原副局长赵余库因犯“环境监管失职罪?，分别被判处有期徒刑6个月和有期徒刑8个月。这是自1997年《刑法》修订后全国第一起关于环境监管失职罪的有罪判决，对各级环保部门及其执法人员严格依法履行环境监管职责具有现实的警示意义。它清楚地告诫我们，环境监管必须尽职尽责，否则国法不容。
一、基本案情和审判过程
1、案件来由
经终审法院查明：阳城县东辰公司与美达装潢公司相邻，同处史山河上游，距污染事故地东峪庄300米处。1998年5月初，东辰公司向阳城县环保局递交了《关于成立中外合资山西新联友化学工业有限公司生产化工产品硫氰化物的可行性报告》，申请对该项目进行选址审批和立项审查。该报告称：新联友化工公司生产场地有偿使用紧邻美达装潢公司的闲置厂房，工艺过程无废渣、无废水、无废气排放，确保了工艺上不产生任何废弃物。5月26日，分管开发管理股的阳城县环保局副局长赵余库带领开发管理股工作人员到东辰公司查看了拟选厂址，初步同意了选址意见。5月28日，阳城县环保局局长赵璋信在可行性报告上签注了“余库局长，此件由管理股阅存。认真审核该项目环保设施及工艺流程，提出我们对项目的意见?的阅批意见。6月8日，赵璋信、赵余库二人带人对拟选厂址进行了第二次查看，并在选址勘查记录上签署了“同意扩建?的意见。6月29日，赵余库副局长在该公司建设项目环境保护审批表上签批了同意新建的意见，并由开发管理股收取了3000元选址监测费。同年8月市计委召开新联友项目论证会，批准了该建设项目。
新联友化工公司项目经批准后，进入建设阶段。期间，该公司在合成车间与结晶车间内建成一条纵贯两车间的下水道，直通史山河。1999年12月，该公司主体工程建设完成时，按该项目设计要求应当同时建成的尾气焚烧炉、事故应急处理池，均未按照环境保护“三同时?制度要求同时建成；对车间通向史山河的废水管道，该公司也未采取防渗漏措施。
1999年3月，新联友化工公司未经检查同意，擅自开始试生产。1999年6月15日和12月7日，副局长赵余库两次到该公司进行检查，并在检查中发现了该公司未经同意擅自试生产及车间内下水道直排史山河的情况，但未提出处理意见。
2、污染事故及其后果
2000年4月下旬，东峪庄村发生村民群体中毒现象。5月初，阳城县环保局对新联友化工公司排放废水取样监测，查明废水COD超标，下令该公司停产整顿。中毒事件中共有79人出现中毒症状，先后有49人住院诊治，造成直接经济损失1472119.92元。2000年5月4日，卫生部门对这一中毒事件作出了“隐匿性化学中毒?的结论。经国家卫生部和省卫生厅组织专家进行调查分析，东峪庄村民中毒事件系因东峪庄饮用水源被化学物污染引起的中毒事件；致病毒物为硫氰酸盐。
事故发生后，省、市环境保护部门联合组成了污染事故调查领导组，并成立了由省、市环保局有关人员组成的事故调查行政组和由省、市两级环境监测站有关人员组成的技术组，对事故原因进行了调查。事故调查报告认定：经对东峪庄饮用水井监测，其主要污染物与卫生部门对中毒病人化验致病物质相符。经对新联友化工公司排污口、东峪庄饮用水井和史山河道14个钻孔的水监测结果及对新联友化工公司现场调查分析，东峪庄村民饮用水井被污染是由于新联友化工公司生产废水排放所致。调查结果认定：东峪庄村民中毒事件是一起重大水污染事故。
3、一审法院判决结果
赵余库和赵璋信二人因涉嫌犯环境监管失职罪分别于2000年11月9日和2001年9月29日被取保候审。2001年12月21日，阳城县人民法院对阳城县人民检察院指控赵余库、赵璋信二人犯环境监管失职罪一案作出一审刑事判决，认为新联友化工公司在生产中造成东峪庄饮用水污染，并致多人中毒事件，作为环保部门负有监管不力的责任，但赵璋信、赵余库尚不属严重不负责任，构不成环境监管失职罪。据此，阳城县人民法院一审判决：被告人赵余库、赵璋信无罪。
4、检察院依法抗诉
阳城县人民检察院对此不服，认为赵余库、赵璋信从新联友化工公司项目选址审批到施工建设，再到试生产的整个阶段，未认真履行环境监管职责，防止事故发生，失职行为严重，并导致了重大事故发生，其行为构成环境监管失职罪，原判决二被告人无罪，属裁判错误，故提请晋城中级法院撤销一审判决。
5、二审法院终审判决结果
晋城中级法院受理检察院抗诉后，依法公开审理。通过审理，晋城中级法院认为：（1）关于项目选址，两被告同意将厂址建在饮用水源不远处的河道上游，违反了《水污染防治法》关于饮用水源保护的规定，显然未能认真履行职责。建设项目可行性研究阶段的环保审批权依法属于环保部门，故所谓选址权在市计委，其不应承担选址不当责任的辩护理由不能成立。（2）在项目施工建设期间，副局长赵余库未按规定履行相应的现场督查职责，以保证环境保护“三同时?制度的落实；局长赵璋信则既未安排，也未过问落实。正是由于两被告的严重不负责任，致使项目“三同时?未能落实。（3）试生产必须经过环保部门同意，对违反规定的行为环保部门依法有权责令限期整改，但赵余库在试生产期间，两次到公司检查，并发现擅自试生产和污水直排情况，却未按职责提出处理意见。（4）关于两位局领导的责任问题。重大污染事故的发生，与被告赵余库副局长在选址审批、施工建设、试生产、验收等环节未尽职责，以及局长赵璋信对环保工作领导不力有直接关系，二人应承担相应责任。环保局开发管理股等职能机构未按职能要求对公司执行环保设施“三同时?情况进行有效地现场检查监督，未能及时组织环保验收，存在监管失职，但内设职能机构的失职不能成为赵余库的免责理由，相反，赵余库作为分管开发管理股的副局长负有责任。检察院抗诉理由成立，予以采纳。
晋城中级法院因此认定：赵璋信、赵余库二人在新联友化工公司项目从选址审批，开工建设，到试生产一年后发生污染事故的整个过程中，不认真履行职责，对新联友化工公司存在的拟定选址不当、执行环保设施“三同时?制度不严格、违法试生产、违规排放废水等违法违规情形，未严格审批把关和依法及时进行处理，导致重大污染事故发生，其行为已构成环境监管失职罪，依法应负刑事责任。鉴于局长赵璋信犯罪情节轻微，认罪态度较好，可以使用缓刑。晋城中院依照《刑法》第408条等规定，于2002年4月9日作出终审判决：（一）撤销阳城县法院关于两被告无罪的一审判决。（二）被告人赵余库（原副局长）犯环境监管失职罪，判处有期徒刑8个月。（三）被告人赵璋信（原局长）犯环境监管失职罪，判处有期徒刑6个月，缓刑一年。
二、本案给环保部门环境监管工作的警示
1、严把建设项目环评审批关
山西省阳城县此案的判决，首先对环保部门的建设项目环境监管人员包括主管领导，具有非常的警示作用，它要求我们切实加强新建项目的环境管理，严把建设项目环保审批关。
《建设项目环境保护管理条例》明确规定，根据对环境的影响程度，环境项目应分类编制环境影响报告书／表，建设单位在建设项目可行性研究阶段或在办理营业执照前应报送审批，环境影响重大的项目应当征求周围居民的意见。环保部门则应严格依法审查。
在本案中，肇事公司在选址阶段报送的是可行性报告（法定应为环境影响报告书／表），且报告内容不实，没有如实说明项目选址及工艺技术方面存在的问题，也没有征求当地单位和居民意见。赵璋信、赵余库二人未按要求进行选址审批，竟同意厂址建在距饮用水源仅300米的上游河道上，违反了对饮用水源环境保护的相关规定，显然未认真履行职责，也为事故留下隐患。这一点可以警示环保部门，对建设项目要严把环评审批关，否则，对环境质量、对建设单位、对周围居民，以至环保部门及其审批经办人员，都将导致严重后果。
2、切实加强对建设项目环保设施的监管力度
《建设项目环境保护管理条例》规定了“三同时?制度，并对违反该制度的行为规定了严格的处罚条款，同时也赋予了环保部门相应的处罚权限。本案中，该项目进入建设阶段后，按规定环保部门应当进行现场检查以确保环保“三同时?制度落实。但赵余库作为分管副局长未尽职责；赵璋信作为局长则既未具体安排，也未过问落实。由于两被告人的严重不负责任，致使新联友化工公司应当建设的污染事故应急处理池等设施未能与主体工程同时完工和投入使用，两被告人依法应承担相应责任。
当新联友化工公司违规进入试生产阶段时，环保部门依法有权责令其办理竣工验收手续，对逾期未办理的，可以责令其停止生产和处以罚款。但赵余库在新联友化工公司试生产过程中，曾两次到现场检查，在发现该公司存在未经同意擅自进行生产的事实及车间生产废水通过下水道直排史山河的情况后，并未按要求提出处理意见，赵余库对此应负有不可推卸的责任。可见，环保部门对建设项目环保设施的建设、竣工验收及试生产方面要切实加强环境监管，否则不仅可能造成严重环境污染，同时还将导致环境监管失职犯罪。
3、发生环境污染事故应及时组织监测和认定
《水污染防治法》第19条规定，企事业单位造成水污染事故，应向当地环保部门报告；环保部门在接到报告后，应报告同级人民政府和上一级环保部门，有关地方政府应组织相关部门对事故进行调查。
根据《报告环境污染与破坏事故暂行办法》，环境污染与破坏事故根据类型可分为水污染事故、大气污染事故、噪声与振动危害事故、固体废弃物污染事故等；根据程度可分为一般、较大、重大、特大环境污染事故。属于一般或较大环境污染事故由县级（含县级）以上环保部门确认；重大、特大环境污染与破坏事故均由地、市级环保部门确认。凡属重大环境污染与破坏事故，地市环保部门除应及时报告同级人民政府外，还应报省级环保部门；凡属特大环境污染与破坏事故，地市环保部门除履行前者程序外，还应及时报告国家环保总局。在本案中，当污染事故发生后，山西省及晋城市环保部门联合组成了污染事故调查领导组，并成立了事故调查行政组和技术组，对事故原因进行了调查。调查组在取得大量资料的基础上，组织水利、环保、地质、卫生等方面专家，经过分析论证，最后得出明确结论，即东峪庄饮用水井被污染是由于新联友化工公司生产废水排放所致，东峪庄村民中毒事件是一起重大的水污染事故，致病毒物为硫氰酸盐，从而为事故认定以及司法机关处理该案提供了有利支持。在这一点上，东峪庄重大环境污染事故的处理和确认过程为其他地方环保部门及时处理环境污染事故提供了很好的示范作用。
4、环境监管失职，领导和具体执法人员都不能免责
新联友化工公司存在选址不当、执行环保“三同时?制度不严格、未经同意擅自进行试生产、车间废水未经处理直排史山河等一系列环境违法问题，并最终导致重大环境污染事故，与副局长赵余库未尽职责，与局长赵璋信领导不力有直接关系，两人依法应当承担相应责任。但是，环保局开发管理股作为职能管理机构，未能及时组织对新联友化工公司进行环保验收，致使环保事故隐患未被及时发现和消除，最终导致污染事故发生，可见开发管理股也存在失职。不过，职能机构失职并不能成为主管领导工作失职的免责理由，因此其免责辩解理由也未被采纳。
根据法律有关规定，领导严重失职固然应承担相应的法律责任。对于部门内部职能机构的环境监管失职，按照《环境保护法》的有关规定，对责任人员可由所在单位或上级主管机关给予行政处分，构成犯罪的应依法追究刑事责任。换言之，因环境监管失职导致重大环境污染事故，环保部门的领导和具体监管人员都不能免除责任。因此，各级环保部门及其内设职能机构和有关监管人员，都应当严格依法履行环境监管职责。
5、环境行政执法监管必须尽职尽责
本案两名被告是因为建设项目环境监管失职被判刑的，当然对环保部门今后加强建设项目环境监管执法具有直接的促进作用。但是，环保部门依法具有相当广泛的环境行政执法监管职责，除了环境影响评价审批、“三同时?验收外，在排污申报登记、排污许可、排污收费、环保设施运转、污染事故处理、环境纠纷调处、严重污染单位的限期治理等许多方面，依法负有监督管理的职责。按照司法机关关于环境监管失职犯罪立案追诉标准的规定，环保部门的监管人员（包括领导和具体监管人员）如果因为不履行或者不认真履行监管职责，导致严重后果的，都将被依法追究刑事责任。因此，山西晋城中级法院关于环境监管失职罪的第一份有罪判决，无疑对各级环保部门进一步加强环境行政执法监管具有普遍的促进作用。（《中国环境报》黄丹凤）当进行现场检查以确保环保“三同时?制度落实。但赵余库作为分管副局长未尽职责；赵璋信作为局长则既未具体安排，也未过问落实。由于两被告人的严重不负责任，致使新联友化工公司应当建设的污染事故应急处理池等设施未能与主体工程同时完工和投入使用，两被告人依法应承担相应责任。
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