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要点导读:“十五”期间，环保投资总量持续攀升，超过规划预期的7000亿元投资需求，但却没有完成“十五”环保目标和任务，尤其是主要污染物总量削减目标。分析认为，环保投资口径存在结构性问题，大量的城市基础设施建设投资拉高了投资总量，各种各样虚化的环保投资项目鱼目混杂，造成环保投资数据严重失真，这掩盖了我国环境污染治理投资不足的严峻现实，也是主要污染物减排等环保目标指标没有实现的主要原因之一，增加环保投资将是一项长期的任务。
投资总量:总量增加但依然不足，增长速度逐步趋缓
近20多年来，我国的环保投资持续增加。“六五”、“七五”、“八五”、“九五”以及“十五”期间，统计的环保投资分别达到170亿元、476.4亿元、1306.57亿元、3516亿元、8395.1亿元，环保投资占GDP的比例也从0.5％、0.69％、0.73％、0.89％增加到1.31％，其中2004年环保投资达到1909.8亿元，占GDP的比例为1.4％(占经济普查调整后的GDP的比例为1.19％)。
由于我国环保历史欠账较多，环保投资绝对量虽然不断增加，但与粗放型经济增长带来的治污需求相比仍然不足。按照现有的投资口径计算，“十五”期间，全国环保投资8395亿元，占GDP的1.3％，绝对量有所上升，但与经济发展速度相比，仍处于较低的水平。2005年环保投资总量为2388亿元，占当年GDP的1.31％，绝对量增加明显，但占GDP的比例较2004年还有明显下降。
从连续数据分析，环保投资弹性系数出现先增后减的变化趋势，尤其是近两年环保投资弹性系数在1.0左右(2005年低于1.0)，与经济发展速度基本持平甚至落后于经济发展的速度，环保投资相对于经济增长速度较快的局面将难以继续。尤其考虑到我国积极的财政政策正在转变，实现温家宝总理提出的“保证环保投入增长幅度高于经济增长速度”难度较大。
投资口径:范围不清且不规范，造成环保投资虚化严重
按照目前中国环保投资统计的口径，环保投资范围主要包括城市环境基础设施建设投资、工业污染源治理投资、建设项目“三同时”环保投资3个方面。但各地在环保投资数据处理上往往存在多个口径，2005年关于淮河污染治理投资的争论从一个侧面也说明了需要对环保投资口径进行规范。
分析来看，各地对环保投资口径的理解差别主要集中在如下几个情况:(1)运行费用是否可以纳入环保投资口径；(2)生态保护和建设投资是否纳入环保投资口径；(3)环境管理能力建设和环境管理服务费(含科研)是否纳入环保投资口径；(4)具有环境效益的项目投资是否纳入环保投资口径(如集中供热、燃气等)；(5)清洁生产、循环经济、环保友好产品生产项目建设是否纳入环保投资口径。
我们分析了各省“十一五”环保规划环保投资构成，摘取了部分数据，这可以集中反映投资口径上的差异:第二条输气管道建设及室内配套工程(127.8亿元)、燃气发电厂工程(7.16亿元)、热力管网工程(12亿元)、燃煤锅炉清洁能源改造(37亿元)、加油站建设(7.5亿元)、老旧车辆更新淘汰与低硫燃油补助、企业调整搬迁(103亿元)、公园绿地建设(17.5亿元)、新能源开发投资，以及8个模范城市、4个生态市、40个生态县创建投资打捆项目等。这些项目往往具有一定的环境效益，但归根结底实质上均为城市建设和生产性项目，将其均归属为环保投资将无疑扩大了环保投资的内涵。另外，在城市环境综合整治定量考核中，环保投资往往还包括运行费和环境管理投入，各地也存在自觉或不自觉地片面扩大环保投资范围、增加环保投资绝对量的思想，导致各城市环保投资普遍偏高。
投资结构:大量无效的城市建设投资拉高了环保投资总量
近年来，城市环境基础设施建设投资比重较大，占总投资的60％左右。城市环境基础设施建设投资包含城市排水、集中供热、燃气、园林绿化、市容环境卫生等方面的投资，其中大部分投资与环境污染治理关系不大。“十五”期间，城市环境基础设施建设投资总额4888.1亿元，其中燃气工程建设投资、集中供热工程建设投资、园林绿化工程建设投资占环境基础设施投资总额的57.8％，占环保投资总额的33.7％。2004年，以人工景观建设、风景名胜区建设为主体内容且投资高达300余亿元的园林绿化建设投资甚至还高于城市污水处理和垃圾处理投资总和。大部分投资用于与污染治理关系较为间接的燃气、集中供热、园林绿化等方面。
受积极财政政策影响，近年来各地相继加大了城市排水、集中供热、燃气、园林绿化、市容环境卫生等方面的投资，1994~2005年间，环保投资年均增长20.31％，其中，城市环境基础设施建设投资平均增长率最高，达23.11％。从2005年数据来看，除燃气工程建设投资有所减少以外，市容环境卫生、集中供热、园林绿化三部分的投资均有较大提高，增加幅度在10％以上。城市环境基础设施增长带动了整个环保投资的增长，但污染治理投资需求方向、效果与统计投资数据之间存在较大的反差，“无效”的环保投资造成了环保投资的“虚火”，对环保事业的可持续发展造成了一定的不利影响。
工业污染防治:投入不足，波动较大，渠道缺乏
工业污染防治资金投入不足是制约环保投资指标完成与否、环保目标实现与否的关键。历次5年环保计划工业污染防治投资(包括新建项目“三同时”环保投资和老工业污染源治理投资)均没有实现预期目标。2004年全国工业污染源治理投资达到308.1亿元，是1998年的2.5倍，全国工业污染源治理投资总量逐年上升，但其增加速度波动较大，1994~2004年，工业污染防治投资年度增长情况和GDP增长情况也都小于城市基础设施投资和环保总投资，工业污染源治理投资弹性系数在1997年和2001年两年间甚至出现负增长。
“七五”期间，我国老污染治理投资占全部环保投资的41.18％，在环保投资中份额最大，但随后这比例明显下降。1998～2004年间，工业污染源治理投资占环保投资比例呈波动趋势较为明显，其中1998～2000年呈上升趋势，但2000～2004年间总体呈现下降趋势。从老污染源治理投资占企业技术更新改造固定资产投资比例来看，也是呈现明显下降趋势。由于更新改造基金中提取7％作为环保技改基建政策、“三废”综合利用留成等老工业污染源治理资金渠道不能实施，企业没有对治污设施进行扩建改造的“硬性”资金渠道，且监管要求相对不严、激励机制没有有效实施，企业没有加大环保投资的驱动力，多年来我国老污染源治理投资一直偏低，且反复较大。2000年工业污染源治理投资达到了239.4亿元，而随后的2001年、2002年、2003年工业污染源投资均小于2000年，在“一控双达标”之后投资量和投资比例一路走低，这是与越来越大的污染源存量市场改造需求、大量企业没有实现稳定达标排放现状背道而驰的，需引起警觉。
新建项目“三同时”环保投资渠道实施一直较好，是环保部门介入社会经济综合决策的有效手段，其占环保投资的比例相对比较稳定，但总量增加速度有所放缓。“十五”期间，建设项目“三同时”环保投资总额为2160.2亿元，占环保投资的比例为25.73％，占实际执行“三同时”的建设项目总投资的比例多年来基本维持在4％左右，其中2003年建设项目“三同时”环保投资不升反降。总体来看，新建项目“三同时”环保投资占全社会固定资产投资的份额较小，污染治理配套设施建设滞后，难以保证“不欠新账”。
真实投资:用于污染治理的环保投资只占GDP的0.6％左右
若以最直接相关的污水处理投资和垃圾处理投资作为城市环境基础设施建设投资口径，则2004年修正过后的环境基础设施建设实际投资为227.46亿元，仅占原城市环境基础设施建设统计投资的20％左右。城市环境基础设施口径变化将使同期全国环保投资缩水50％左右。不考虑其他因素变化，则2002年、2003年、2004年全国环保投资分别为751.95亿元、789.47亿元、996.06亿元，占全国同期GDP的0.71％、0.67％和0.73％，占经济普查调整后GDP的比例分别为0.62％、0.58％和0.62％，扣除大部分与治理无关的市容绿化、具有环保效益但本身不为环保投资的供热燃气、具有清洁生产导向的循环经济生产项目等投资。
城市环境基础设施建设投资总量的迅速增加和环保投资口径的虚化，已经掩盖了环境污染治理投资不足的严峻现实。剔除无效的环保投资后，以真实有效的环保投入来看，将会对我国环境保护的阶段性有更深刻的认识，即我国真实环保投资并没有表面数据显示的那么乐观，总体上仍然处于新账不断阶段，并没有大规模偿还历史欠账，且环保投资的有效性需要加以调控，城市绿化面积的提升并不能代表污染防治的水平，同时，我国并没有真正走入工业污染防治大功告成的阶段，不能将环境建设的绝大部分着力点放在城市环境基础设施上，工业污染防治投入仍然是我国环保的重要方面。
统计规范:剔除水分，建立新的投资口径和统计规范
环保投资统计“数据”不断增长，与污染恶化趋势没有得到有效遏制、大量治污工程没有开工之间存在较大反差，这对我国环保形势判断产生一定的误导，给环保工作造成了“虚火”和一定程度的不利局面，需要挤出环保投资中不合理的“水分”，规范数据，以正视听。
一是应以污染防治为核心，缩小城市环境基础设施建设投资口径。建议将燃气、集中供热、园林绿化，以及排水和市容环卫中不直接相关部分剔除，同时考虑新增危险废物和医疗废物处置等投资内容。
二是按照投入所获得的产品属于环保服务(而不是商业产品)、项目具有直接的污染物削减效益(而不是与其他方案比较的增量效益)、项目投资全部为环保投资(而不是仅局限于附属污染治理工程投资)为判别标准，建议合理区分清洁生产投资和环保投资差异，缩小循环经济、清洁生产等项目中环保投资范围。
三是在调整投资统计口径的同时，研究生态保护投资口径、不同行业新建项目“三同时”边界，在现有统计渠道中增加资金来源、运行费用支出、环境效益等内容，将运行费纳入环保投入，将环境管理、科研等归属为环保支出并可以从“211”科目中得到反映，规范相关数据采集和质量控制。
四是研究新形势下环保投资的渠道，明确相应的比例，建立机制，采取措施，加大投入，确保需求，发挥效益。(作者单位:国家环保总局环境规划院)
